조선왕조실록

의정부와 육조에 의논하기를,

"답험손실(踏驗損實)의 법은 조종(祖宗)께서 이미 《육전(六典)》에 기재된 바를 시행하여 왔다. 그러나 답험(踏驗)할 즈음에 그 적당한 사람을 얻지 못하여서, 혹은 우매하게도 제대로 살피지 못하기도 하고, 혹은 사정(私情)에 이끌려 손(損)을 실(實)로 하기도 하고 실을 손으로 하기도 하여, 호족(豪族) 또는 부유한 자의 전지는 잘 결실되었다는 것이 많지 않고, 가난하고 천한 자의 전지는 감손되었다는 것이 있지를 않으니, 법으로서 폐단이 많음이 이보다 심한 것이 어디 있겠는가. 그런고로 지난해에 공법(貢法)을 시행하려고 했던 것을, 중외의 인민들은 거개 알고 있을 것이다. 그러나 연사는 흉년인데 새 법을 시행하는 것이 마땅치 않아서, 그 일을 정침하고 시행하지 않았던 것이다. 내가 평시에 일을 헤아려 볼 때 그 종시 뜻과 같지 않은 것이 많았는데, 근래에 와서는 기운이 이미 쇠하여 비록 그 이해가 쉽사리 보이는 일들도 오히려 옛 제도를 고치려 들지 않거든, 하물며 이와 같은 흉년 끝에 새 법의 시행에 따른 시종의 그 이해를 철저하게 보지도 못했으면서, 내가 이를 강행하려 하겠는가.

공법은 지금 행하지 않더라도 후세 자손들이 반드시 다시 의논하여 행하려는 자가 있을 것이기는 하나, 이제 법제를 이미 제정하여 인민들도 익히 알고 있는 터인지라, 경솔히 버릴 수도 없거니와, 만약 고식적으로 여러 해 미루어 가게 되면, 그 일의 어렵고 쉬운 사정도 다시 거리가 멀게 될 것이다. 나는 경상·전라 양도의 인민들 가운데 공법의 시행을 희망하는 자가 3분의 2가 되면 우선 이를 양도에 시행하려니와, 3분의 2에 미달한다면 기어이 강행할 필요는 없다고 본다. 만약 이 법을 시행하여 어떤 폐단이 생기게 되면 즉시 이를 개정하곤 하면, 거의 그 폐단도 없게 될 것이다. 그러나 내 마음은 반드시 이 법을 시행하려는 것도 아니니, 경들은 이 법의 이해(利害)를 잘 알아서 속히 의논하여 아뢰도록 하라."

하니, 영의정 황희(黃喜)·우찬성 이맹균(李孟畇) 등은 의논하기를,

"경상·전라 양도의 인민들은 토지가 비옥하고도 풍요하여 공법을 편리하게 여기는 자가 않으나, 강원·황해의 인민들은 작년에 공법을 시행한다는 영을 듣고 이를 불편하게 여기는 자가 많았던 까닭에, 드디어 정침하고 시행하지 않았던 것입니다. 만일 이를 시험하시려면 먼저 강원·황해 양도에 시행하여서, 인민들이 즐겨 따르게 하면 하삼도(下三道)에서 시행하여도 무엇이 어려울 게 있겠습니까. 다시 〈지방 인민에게〉 물어 볼 필요가 없는 것입니다."

하고, 우의정 허조(許稠)는 의논하기를,

"공법은 경상·전라도의 백성은 비록 행하는 것을 희망하오나, 타도의 백성들은 원하지 않는 자가 많으므로 결단코 행할 수가 없사옵니다. 전대로 손실법(損實法)을 써서 힘써 중정(中正)을 얻도록 하게 하옵소서."

하고, 좌찬성 신개(申槪)·좌참찬 조계생(趙啓生)·병조 판서 황보인(皇甫仁)·공조 판서 성억(成抑)·참판 유계문(柳季聞) 등은 의논하기를,

"임금의 말씀대로 하는 것이 좋습니다."

하고, 우참찬 최사강(崔士康)은 의논하기를,

"타도의 백성들이 공법의 시행을 원하지 않는다면 이를 양도에만 강행할 수는 없사옵니다. 만일 공법을 양도에 쓰게 되면 타도에도 손실법을 쓸 수는 없을 것입니다. 의당 각도로 하여금 그 편리 여부를 물어서 일체로 이를 시험하여야 할 것입니다."

하고, 형조 판서 정연(鄭淵)은 의논하기를,

"대개 부자는 좋은 전지를 많이 차지하고 있고 빈민들은 경작하고 있는 것이 거의가 다 척박하기 때문에, 공법을 부자는 좋아하지만 빈민들은 싫어하는 것이온데, 이제 경상·전라 양도에서는 공법의 시행을 원하는 자가 3분의 2가 된다고 하오나, 신은 아마도 이것이 호족과 부유층의 소위가 아닌가 봅니다. 또 답험(踏驗)할 때에 호족 부유층의 전지가 많이 실(實)에 들어간 것이 없다는 것은 간혹 있을 법한 일이오나, 그 수효는 반드시 적을 것이니 어찌 공법의 시행으로 인하여 부익부(富益富)의 많은 것과 같겠습니까. 신은 전대로 답험하는 것이 편리하지 않을까 그윽이 의문시하는 바입니다."

하고, 병조 참판 신인손(辛引孫)은 의논하기를,

"병진해 한재는 근래에 없던 바로서, 충청·경상도의 백성들이 오로지 국가의 구제에 은혜를 입어 겨우 생명을 보전하였던 것이니, 전라도에 비축했던 양곡을 충청도로 40여 만 석을 옮기고, 경상도로 30여만 석을 옮겨서 백만 창생의 생명을 구제하였습니다. 정사년도 역시 풍년이 아니여서 백성들이 오히려 그 기근을 면치 못하였고, 금년은 화곡이 비록 무성하다고는 하오나, 여름부터 가을까지 흙비와 장마가 개이지 않았고, 또 풍재(風災)의 변이 있어 풍년을 기필할 수 없는 바입니다. 기근 끝에는 안정이 필요하며, 요동(搖動)이란 금물입니다. 만약 사람을 보내어 그 편리 여부를 묻게 되면 민간을 소요하게 하는 폐단이 어찌 없겠습니까. 신의 요망스런 생각으로서는, 아직 오는 해를 기다려서 시행하여도 늦지 않을 것으로 아옵니다."

하고, 겸판호조사(兼判戶曹事) 안순(安純)은 의논하기를,

"답험손실(踏驗損實)의 폐단과 공법(貢法)의 시험 실시하는 편익에 대하여는, 연전에 이미 대략 진달한 것과 같습니다. 그러하오나, 비록 작은 일이라 할지라도 갑자기 이를 행하게 되면 반드시 뒤에 폐단이 있게 마련입니다. 더욱이나 이러한 큰 일은 급작스럽게 행하여서는 아니되옵니다. 전라 감사와 경상도 도사(都事)가 배사(拜辭)하는 날에 순순히 명하시와, 대소의 주·군을 순행하면서 자세히 물어서 인민들의 좋아하고 싫어하는 것을 구체적으로 기록 계달하게 한 뒤에, 다시 논의하는 것이 어떠하겠습니까."

하고, 예조 판서 권제(權踶)는 의논하기를,

"대저 새 법이 옛 법보다 10배나 유리하다면 개정하는 것도 좋습니다. 현행 손실법(損實法)이 사실 적중하지 못하긴 하오나, 공법 역시 적중을 얻기란 어려운 것으로서, 그 폐단을 논한다면 서로 거리가 먼 것도 아니옵니다. 또 현행 전제(田制)로 말씀하면 우리 조정에서 천명을 받은 최초에 행한 일이므로, 역시 경솔히 개정하기는 어려운 일이 아닌가 하옵니다. 또 경상·전라 양도는 그 전지의 품질이 가장 양호하여 적은 종자를 들여 많은 수확을 얻고 있사온즉, 그 공법을 좋아할 것은 너무나 당연한 일입니다. 그러하오나, 산간에 위치한 군읍으로서 토질이 척박한 곳의 인민들은 반드시 이를 원치 않을 것이온데, 하물며 다른 도야 말해 무엇하겠습니까. 신의 억측(臆測)으로서는 고치지 않는 것이 편리할 것입니다. 만약 우선 양도에만 이를 시험한다고 하면, 이는 큰 일이라서 역시 너무 조급히 할 수는 없을 것이옵니다. 원하옵건대, 조관을 보내어 민정을 자세히 살펴서 논의를 정하는 것이 어떠하옵니까."

하고, 예조 참판 안숭선(安崇善)은 의논하기를,

"답험 손실의 법은 진실로 성상의 하교와 같은 것이 있사오나, 자손 만대의 법을 행하려고 하면서 너무 졸속하게 인민을 찾아서 묻게 되면, 백성들의 진정한 정원과 법제상의 이해를 어찌 분명히 알고 취사 선택을 하겠습니까. 또 옛것을 좋아하고 새 것을 싫어하는 것은 인정의 상도이온데, 어리석은 백성들이 이해에 현혹되어, 일부 인민들의 좋아하고 싫어하는 것을 견제하고서 발언한다면, 소수를 좇느냐 다수를 좇느냐 하는 데도 결단을 내리기 어려울 것입니다. 원하옵건대, 조관을 지방으로 파견하여 여리(閭里)에 출입하면서 서서히 민의를 물어서, 이를 계문한 연후에 논의를 정하는 것이 어떠하겠습니까."

하고, 호조 참판 우승범(禹承範)은 의논하기를,

"손실 답험(損實踏驗)은 많은 착오를 가져왔기 때문에, 공법의 편리 여부를 일찍이 인민들에게 물어서 논의 결정한 것이오니, 마땅히 경상·전라 양도에 이 공법을 세우고 수년간 시험하여 민정의 반응을 보도록 하옵소서."

하고, 이조 판서 하연(河演)은 의논하기를,

"개국 초기에는 진고(陳告)를 받고서 다만 감손된 곳만을 간심(看審)해 오다가, 그 뒤에 모든 전지를 심찰 답험함으로 말미암아 간사 교활한 무리들의 정사(情私)가 용납되기 시작하였던 것입니다. 그러하오나 특사(特使)를 보내어 이를 전심 고찰하게 하여도 오히려 두려워하고 꺼려하는 마음이 남아 있었사온데, 또 그 후에 그 도의 수령관(首領官)으로 하여금 그 임무를 대신하게 하면서부터 사무가 번잡하고 지역이 넓어서, 비록 1개월이 걸려도 미처 다 순행하지 못하게 됨에 따라, 매우 간사하고 노활(老猾)한 자들이 더욱 사욕을 부리게 되고, 그 폐해는 이루 말할 수 없었습니다. 엎드려 성상의 하교를 보옵건대, 공법에 대한 가부를 경상·전라도 인민에게 묻는다 하셨습니다. 신의 요망한 생각으로는, 경상도 안동(安東)과 전라도 금산(錦山)의 인민들은 반드시 이를 하지 않으려고 할 것입니다. 이는 다름이 아니라 안동과 금산은 그 토지의 품질이 척박한 곳이온데, 만약 똑같이 세(稅)를 거두게 되면 어찌 원성이 없겠습니까. 또 경상·전라 등지라 할지라도 어찌 해마다 상등(上等)이 될 수 있겠습니까. 이는 왕년을 고험해 보면 가히 알 수 있는 일입니다.

신이 전번 헌의에서 9등급으로 수세(收稅)하는 법을 세우시기를 청하고, 감사로 하여금 매년 추곡이 성숙하면 아무 고을은 몇 등이라는 것을 갖춰 계문하게 하여 수세하도록 하자고 제창한 바 있었사옵니다. 신의 건의가 중의(衆議)와 상부하지 않았던 것을, 신은 지금까지도 이를 다시 생각해 보면 민망함이 없지 않았습니다. 이제 교지에 우선 이 법을 시행하여 폐단이 생기면 수시 개정하겠다고 하셨사온데, 신은 간절히 생각하옵기를, 처음 어떤 법을 세우게 되면 인민들이 이에 익숙하지 못하기 때문에, 이를 시행하기 앞서 3일 전에 미리 은근히 효유(曉諭)하고, 시행한 뒤에도 3일 만에 다시 거듭 유시한다고 함은 《역경(易經)》의 교훈이기도 하옵니다. 교지와 같이 먼저 공법의 가부를 민간에 물으신 연후에, 그 다음 9등급으로 나누어 거두는 법을 물으시고는, 성상께서 재택하시와 시행하심이 어떠하겠습니까."

하고, 호조 판서 심도원(沈道源)은 의논하기를,

"공법이라는 것은 천하 고금이 다 시행해 온 것입니다. 어찌 그 법이 인민에게 편리하지 않고서야 오랜 세월을 경과하면서도 폐기하지 않기를 이같이 할 이치가 있겠습니까. 이제 조정 논의에 이동(異同)이 있음은, 혹시 그 법이 아직 상비(詳備)함을 얻지 못하여 그렇단 말씀입니까, 아니면 새 법의 시행이 어려워서 그렇단 말씀입니까. 대저 인정이란 새 법엔 겁을 내는 법이온데, 이제 경상·전라도 백성들에게 물으실 것 같으면, 비록 시행을 원하는 자가 있다 하더라도 아마도 대세에 쏠려 〈반대설에〉 따를 것입니다. 그러하오나 이는 새 법이 아니고 특히 고제를 되찾으려는 것뿐이오니, 하필 다시 다수를 따를 것이 무어 있습니까. 우선 양도에 이를 행하여 시험하시는 것이 어떠하옵니까."

하매, 임금이 말하기를,

"그 행할 수 없다고 이르는 자는 다시 더 말할 것이 없거니와, 시행할 만하다고 이르는 자도 혹은 지방 인민에게 물은 연후에 행해야 한다고 하고, 혹은 물어 볼 필요가 없다고 하여 논의가 일치되지 않으니, 모름지기 다시 귀일(歸一)을 본 연후에 결정할 것이다. 명일 다시 의논하도록 하라."

하였다.

• 【태백산사고본】 26책 82권 4장 B면【국편영인본】 4책 153면
• 【분류】재정-전세(田稅)