조선왕조실록

경사(京師)와 13도(道)의 대소 신민(臣民)들에게 윤음(綸音)을 내려 칙유(勅諭)하기를,

"황제는 다음과 같이 말한다. 온 나라의 대소 신민들은 짐의 말을 잘 들으라. 짐은 올해에 심한 기근이 들어 의지할 데 없는 백성들이 하소연할 데가 없는 것을 염려하여 이미 특별히 혜민원(惠民院)을 설치하고 대책을 강구하여 서둘러 구제하도록 하였다. 그러나 이처럼 공사(公私)의 재정이 군색한 때에 아무리 해보자고 해도 칼날이 없는 칼을 쥔 것처럼 해낼 수 없다. 정말 이러고 만다면 혜민원은 하나의 형식에 지나지 않는 것으로서 도리어 내가 죽어가는 백성들을 속이는 것이 되니, 백성들의 부모된 짐으로서 어찌 맛좋은 음식을 먹을 수 있으며 잠자리가 편할 수 있겠는가?

일찍이 밤부터 새벽까지 허전한 마음으로 옛날의 어진이들과 군자들이 한 일을 생각해보다가 하나의 계책을 찾았는데, 그것은 곧 주자(朱子)와 우리 왕조 선정신(先正臣) 이 문성공(李文成公 : 이이(李珥))의 사창법(社倉法)이었다. 이 법은 주자가 숭안(崇安)에서 시행했고 선정신이 해주(海州)에서 시행한 것으로서, 주자는 일찍이 이 법을 당시의 임금에게 고하여 온 나라에 널리 시행하려고 하였지만 끝내 하지 못하였고 선정신은 또 미처 주청(奏請)하지도 못하였다. 요즘의 이른바 사환(社還)이라는 것은 그 뜻을 대략 취한 것이지만 아직 완전한 것은 아니다. 애석하게도 그 훌륭하고 아름다운 법이 오랫동안 종이 위에만 남아 있고 능히 시행된 적이 없었다.

주자가 대개 이 법을 공사의 저축을 미리 마련하는 원대한 계책으로 여기면서도 우선 목전의 급한 것을 구제할 것은 없다고 말한 것은, 어찌 밑천이 많지 못하여 거두어들였다 내주었다 하면서 이자를 취하는 것이 마치 잇속을 다투는 것 같아서 그렇게 말한 것이겠는가? 그러나 천하의 재물과 곡식이 단지 이 수량만 있으니, 역시 내주기만 하고 거두어들이지 않는다는 것은 형편상 할 수 없는 일이다. 그러니 내주는 것이 있으면 반드시 거두는 것이 있고 거두는 것이 있으면 또 반드시 이자가 있어야만 계속 시행해도 폐단이 없는 것으로서, 이것은 성현들의 더없이 공명정대한 뜻이고 잇속을 다투는 것은 아니다. 비록 그러하지만 법이 아무리 훌륭하더라도 시행하는 데에서는 반드시 시세를 따라야 한다. 시세를 따르지 않고 법을 논하는 것은 애당초 말도 되지 않는다. 주자가 일찍이 말하기를, ‘지금 흉년을 만났을 때 시행하면 틀림없이 따르기를 원하는 자가 많을 것이니, 이야말로 적합한 때가 아니겠는가?’라고 하였으며, 주자가 또 말하기를, ‘법령에는 규정된 조문이 없고 인정은 강요하기 어려우니, 청컨대 모든 지방의 주(州)·군(軍)에 반포하여 백성들을 잘 타이를 것이다.’라고 하였다. 지금도 법을 세워 시행하도록 권하지 않는다면 몇 군데에나 설치할 수 있겠는가? 부잣집들에서 자원하여 내어서 밑천을 세우는 것으로 말하면 짐이 인심은 다 같다는 것으로 미루어 보건대 틀림없이 예나 지금이나 차이가 없음을 안다. 왜 그런가? 가령 열 집으로 이루어진 고을에서 일곱 집은 모두 텅 비고 세 집은 넉넉하다면 그 세 집에서 과연 일곱 집이 죽어가는 것을 가만히 앉아 보면서 구제하지 않겠는가? 설사 마음속에는 구제할 생각이 없어도 차마 보고만 있을 수 있겠는가? 이것으로 인하여 말하면, 부잣집들에서 의로운 마음으로 굶주림을 구제하는 것은 천리(天理)의 당연한 것이고 사람의 마음으로 그만둘 수 없는 것이다. 하지만 부잣집 재물도 한정이 있으니 어떻게 끝없이 낼 수 있겠으며, 또 어찌 영원히 내고 도로 받지 않을 수 있겠는가? 이것이 바로 사창법이 훌륭한 것이고, 거두어들였다 내어주었다 하면서 이자를 취하여 폐단 없이 시행할 수 있는 까닭이다.

이에 짐이 선현들의 지극한 뜻에 감동되고 훌륭한 법이 시행되지 못한 것을 개탄하면서 장차 그 뜻을 따르고 그 법을 본받아, 한편으로는 오늘날을 구제하기 위한 밑천으로 삼고 다른 한편으로는 먼 장래를 예비할 계책으로 삼는다. 짐과 이 일을 같이 할 사람은 우리의 높고 낮은 관리들과 백성들이 아니겠는가? 대체로 출연(出捐)하는 것은 약간의 재물에 불과하나 이룩하는 것은 만민의 목숨을 살리는 것이다. 그 이해관계를 따지면 과연 어느 것이 중대하고 어느 것이 가벼우며 무엇이 많고 무엇이 적겠는가? 그래서 서울에는 총 혜민사(總惠民社)를 두고 각군(各郡)에는 분 혜민사(分惠民社)를 두어 총 혜민사와 혜민원이 서로 의거하되, 혜민원에서는 구제하는 일을 주관하고 총 혜민사에서는 돈과 곡식을 주관하면서 각 군의 분 혜민사를 관할하고, 분 혜민사는 해당 군의 돈과 곡식 및 구제와 관련된 제반 일들을 모두 관할하라.

짐이 특별히 1만 원을 내리고 동궁(東宮)이 별도로 5,000원을 내린 것은 탁지부(度支部)에서 획송(劃送)하게 하며, 순비(淳妃)가 안에서 2,000원을 내리고 영친왕(英親王)이 또한 3,000원을 내린 것은 모두 총 혜민사에 넘겨주어 여러 관리들과 백성들의 앞장에 서도록 하겠다. 그리고 각 도 각 군에 원래 있던 사환의 미곡도 모두 농민들을 위하여 가난을 구제하려고 설치한 것으로서 국고(國庫)의 경비와 관련이 있는 것이 아니다. 모두 혜민원과 총 혜민사에서 관할하게 하고 분 혜민사에 넘겨주어 돈과 곡식 두 가지가 다 마련되게 할 것이며, 애초에 사환이 없던 군과 있어도 규정이 미비한 곳에도 역시 혜민원과 총 혜민사에서 수량을 참작하고 적당히 정해서 풍년든 지방의 것을 가져다 흉년든 지방을 구제하는 일을 편리하게 하도록 하라.

또 관리나 백성들이 사적으로 서로 진자(賑資)를 마련한 데 대해서도 짐이 모두 가상히 여기는 것이지만 아무래도 장구한 계책이 될 수 없는 만큼 역시 모두 분 혜민사에 소속시켜 해당 규정대로 시행하는 것이 좋겠다.

그리고 혜민원과 총 혜민사에서 따로 방책을 내어 가난한 자를 구제하고 부자를 안정시키는 두 가지 일이 다 편리하게 되도록 하라. 대체로 홍수가 나거나 가뭄이 들면 흉년에 대처하고 풍년이 들면 저축을 마련해야 백성들이 구렁에 떨어지거나 떠나고 흩어지는 폐단이 거의 없을 것이다. 만일 혹 탐욕스러운 수령이나 간사한 아전이 정해진 법을 준수하지 않고 이 일을 기회삼아 백성들의 재물을 함부로 빼앗는 경우에는 나타나는 대로 엄하게 징계하여 절대로 용서하지 말라.

대체로 사창법은 본래 백성들을 구제하기 위하여 설치한 것임을 안다면, 가난한 자는 죽음을 면하게 되어 틀림없이 부자를 보호하고, 부자는 혜택을 베풀 수 있게 되어 반드시 가난한 자들로부터 원망을 사지 않을 것이다. 면(面)으로부터 리(里)에 이르기까지 각기 그 재물을 주관하여 중앙에서 관리를 파견하는 폐단이 없을 것이며, 관리들이 또 돈과 재물을 거두고 내어주는 일에 관여하지 않으면 자연히 백성들을 괴롭히는 일이 없어지고 탐욕스러운 수령과 간사한 아전들은 잔꾀를 부릴 수 없게 될 것이다.

면과 리의 가장 부유한 민호(民戶) 중에서 성실하고 믿음직한 사람을 골라서 사창의 우두머리로 삼아 돈과 곡식에 대한 출납을 주관하게 한다면 세력 있는 자들이 반드시 벗어나려 하지 않을 것이다. 또 효와 우애와 신의와 화목의 의리로 서로 권면하여, 덕스러운 일을 서로 권하고 잘못을 서로 바로잡아주며 예에 맞는 풍속을 서로 교류하고 어려움을 서로 구제함으로써 교화를 돕고 풍속을 돈후하게 한다면, 맹자(孟子)가 이른바 정사가 없을 때에 수양한다는 것이 여기에 있지 않겠는가?

이에 나의 심정을 모두 담아서 온 나라에 선포하니, 모든 관리들과 백성들은 각기 짐의 뜻을 체득하고 진심으로 받들어 공적을 쌓을 것이다.

이런 내용으로 혜민원에서 각 도, 각 군에 훈령(訓令)을 내리도록 하라."

하였다.

• 【원본】 45책 41권 75장 A면【국편영인본】 3책 233면
• 【분류】재정-전세(田稅) / 군사-휼병(恤兵) / 역사-고사(故事) /