조선왕조실록

육조(六曹)와 대간(臺諫)에서 감사(監司)가 목사(牧使)를 겸임하는 것[兼牧]이 편하고 편하지 않은 것을 의논하니, 이조 판서 권맹손(權孟孫)과 참의 성득식(成得識)이 의논하기를,

"감사가 가족을 거느리고 부임하는 30개월(三十箇月)의 법¹⁴⁸⁸⁾ 은 세종께서 여러 대신들에게 물어서 상량하여 확정하여서 입법(立法)하였는데, 시행한 지 오래 되지 않고 별로 큰 폐단이 없으니 반드시 가볍게 고칠 것이 없습니다. 신(臣) 권맹손이 함길도 감사(咸吉道監司)가 되었을 때 함흥(咸興) 근처 한두 고을에서 이에 세시(歲時)¹⁴⁸⁹⁾ 에 음식물을 증여하여 보내는 자가 있었으나 신이 거절하고 받아들이지 않았더니, 그 후에는 증여하여 보내는 사람이 없었습니다. 감사가 만약 받지 않는다면 수령(守令)이 어찌 모람되게 증여하는 자가 있겠습니까? 순행(巡行)에 태만하기에 이르는 것은 또한 감사의 부지런하고 게으른 데 달렸을 뿐이므로 정밀히 사람을 골라서 보내어야 합니다. 옛날 그대로 목사(牧使)를 겸임하여 구임(久任)¹⁴⁹⁰⁾ 하는 것이 편하겠습니다."

하고, 호조 판서 윤형(尹炯)·참판 기건(奇虔)·참의 김연지(金連枝)가 의논하기를,

"각도의 감사가 목사를 겸임하여 가족을 거느리고 부임하면 1년 내에 순행(巡行)하는 것이 한두 차례에 지나지 않을 것이요, 항상 본영(本營)에 있어서 각 고을의 인리(人吏)가 왕래하는 폐단이 작지 않을 것이며, 또 능히 민간의 폐막(弊瘼)을 모조리 알 수가 없으니, 나라에서 위임(委任)한 뜻에 어그러짐이 있습니다. 빌건대 양계(兩界) 이외에는 목사를 겸임하는 것을 없애고 기년(期年)으로 체임(遞任)하여 보내소서."

하고, 예조 판서 허후(許詡)는 의논하기를,

"그윽이 생각하건대 각도의 감사(監司)가 목사(牧使)를 겸임하는 법은 태종조(太宗朝)부터 이를 시행하여 이미 오래 되었으나 아직 오늘날과 같은 폐단을 듣지 못하였고, 양계(兩界)의 감사가 부윤(府尹)을 겸임하는 법도 또한 이를 시행한 지 이미 오래 되었으나, 아직 다른 도(道)와 같은 폐단이 있지 않았으니, 그 설시(設施)하는 방도에 그 요체(要諦)를 얻지 못한 것일까 합니다. 빌건대 이제 해당 조(曹)로 하여금 그 폐단을 찾아 조사하도록 하여서 다시 의논하여 시행하소서."

하고, 예조 참판 정척(鄭陟)·예조 참의 민공(閔恭)은 의논하기를,

"대개 감사(監司)가 목사(牧使)를 겸임하는 고을은 땅이 넓고 백성들이 조밀(稠密)하여 사무가 번잡합니다. 이보다 앞서 목사(牧使)와 판관(判官)이 함께 다스릴 때에도 권농(勸農)과 의창(義倉)의 곡식을 거두어 들이고 나누어 주는 따위의 일을 능히 제때에 맞추어 고찰(考察)할 수가 없어서 일이 늦추어지는 폐단이 작지 않았습니다. 감사가 목사를 겸임한 후로부터 판관(判官) 한 몸이 온갖 사무를 도맡아 총괄하므로, 사객(使客)¹⁴⁹¹⁾ 을 지대(支待)하는 여러 가지 일도 오히려 능히 감당하지 못하는데, 어느 겨를에 백성들의 일에 마음이 미쳐서 번잡한 일을 결단하여 다스리겠습니까? 빌건대 함길도(咸吉道)·평안도(平安道) 이외에 그 나머지 각도의 감사는 옛날 그대로 1주년(周年)으로 하는 것이 편하겠습니다."

하고, 병조 판서 민신(閔伸)·참판 황수신(黃守身)은 의논하기를,

"감사가 목사를 겸임하는 법을 세운 지 얼마 되지 아니하고 별로 큰 폐단이 없으니, 가볍게 고치는 것은 미편(未便)합니다."

하고, 참의 홍심(洪深)은 의논하기를,

"감사와 목사를 겸임하는 폐단은 한두 가지가 아닙니다. 판관(判官)이 감사나 과객(過客)¹⁴⁹²⁾ 에게 지대(支待)하는 일도 오히려 또 감당하기가 어려운데, 하물며 본 고을의 여러 가지 일과 민간의 폐막(弊瘼)을 어느 겨를에 다스리겠습니까 이로 인하여 거민(居民)의 소송(訴訟)을 의논하여 다른 고을로 보내니, 양식을 가지고 왕래하는 폐단도 작지 않습니다. 또 1주년(周年)에 서로 체임(遞任)한다면 전최(殿最)할 즈음에 비록 사랑하고 미워함이 있더라도 2고(考)¹⁴⁹³⁾ 에 지나지 않지만, 30개월(箇月)이면 사랑하고 미워하는 폐단의 누(累)가 5고(考)에까지 미치므로, 어진 사람이나 어리석은 사람이 똑같이 엄체(淹滯)되니, 그 말류(末流)의 폐단을 이루 말할 수가 없습니다. 의논하는 자들이 말하기를, ‘감사를 그 적당한 사람으로 얻는 데 달려 있지, 목사를 겸임하거나 교체(交遞)하는 기간이 오래고 가까운 데 달려 있지 않다.’고 하나, 이것은 사람의 처음에는 부지런하나 나중에는 게을러지는 상정(常情)을 모르는 것이니, 세월이 이미 오래되면 침체되어 처음과 같지 아니한 자가 많습니다. 빌건대 전례(前例)에 의하여 양계(兩界) 이외에는 가족을 데리고 부임(赴任)하는 것을 없애고, 1주년(周年)으로 체임(遞任)하여 보내는 것이 편하겠습니다."

하고, 형조 판서 조혜(趙惠)·참판 권극화(權克和)는 의논하기를,

"한 지방을 통찰(統察)하는 직임을 띠고서 처자(妻子)를 데리고 가는 것은 실로 미편(未便)합니다. 혹은 공사(公私)의 연고(緣故)로 인하여 부득이 오랫동안 본영(本營)에 머물러 있으면 그 고을이 받는 폐단은 이루 말할 수 없습니다. 이보다 앞서 목사(牧使)와 판관(判官)이 함께 다스릴 때에도 여러 가지 일에 오히려 잊고 빠뜨리는 것이 있어서 민간(民間)에 오히려 폐막(弊瘼)이 있었는데, 이제 판관이 비록 현명하다 하더라도 어찌 능히 하나의 몸으로서 온갖 사무를 다스릴 수가 있겠습니까? 그런데 더구나 요속(寮屬)을 지대(支待)할 즈음에 수가 적은 관노비(官奴婢)가 밤낮으로 분주하게 뛰어다니는 고생은 차마 눈으로 볼 수가 없습니다. 〈감사가〉 목사를 겸임하는 제도를 없애고 구례(舊例)에 의하여 1주년(周年)으로 체임(遞任)하여 보내소서."

하고, 공조 판서 정인지(鄭麟趾)는 의논하기를,

"각도의 감사가 목사를 겸임하는 30개월(箇月)을 채우는 것을 신은 옳다고 주장합니다. 천하(天下)에 폐단이 없는 법은 있지 않으니, 다만 그 폐단의 경중(輕重)을 헤아릴 뿐입니다."

하고, 참의 임효신(任孝信)은 의논하기를,

"각도의 감사가 목사를 겸임하면 판관(判官)이 홀로 고을 안의 온갖 사무를 맡아 보므로 모든 일이 지체(遲滯)되니, 백성들에게 폐단이 없지 아니합니다. 감사가 처자(妻子)를 거느리고 부임(赴任)하면 순행(巡行)하는 기간이 옛날과 같지 아니할 것 같으며, 또 문서(文書)를 왕래하는 폐단이 있을 것입니다. 엎드려 바라건대 〈감사가〉 목사를 겸임하는 제도를 없애고 옛날 그대로 1주년(周年)으로 체임(遞任)하여 보내소서."

하고, 대사헌(大司憲) 안완경(安完慶)·집의(執義) 신숙주(申叔舟)·장령(掌令) 나홍서(羅洪緖)는 의논하기를,

"감사가 목사를 겸임하여 그 직임에 오래 있으면 수령(守令)의 어질고 어질지 않은 것과 민간(民間)의 이(利)되고 해(害)되는 것을 모조리 알 수 있으니, 소송을 결단(決斷)하고 일을 처리하는 등 모든 시행하는 바가 또한 미리 먼저 조치(措置)할 수가 있으므로 거의 편익할 것 같습니다. 또 법을 세운 지 오래 되지 아니하여 별로 큰 폐단이 없는데, 갑자기 고치는 것은 마땅하지 않습니다."

하고, 장령(掌令) 하위지(河緯地)·지평(持平) 윤면(尹沔)·문여령(文汝寧)은 의논하기를,

"감사가 목사를 겸임하여 가족을 데리고 부임(赴任)하는 것은 당초에 법을 세울 때에 진실로 반박하는 의논이 있었고, 이를 몇 년 동안 시행하였으나 별로 이익된 바가 없었지만, 그러나 그 폐단은 작지 아니하였습니다. 이보다 앞서 일찍이 이 법을 세웠다가 또한 오래 되지 아니하여 혁파(革罷)하였으니, 반드시 까닭이 있을 것입니다. 고사(故事)에 의거하여 〈감사가〉 목사를 겸임하는 제도를 없애소서."

하고, 사간원 우사간(司諫院右司諫) 최항(崔恒)·지사간(知司諫) 홍원용(洪元用)·좌헌납(左獻納) 김진지(金震知)·좌정언(左正言) 구인문(具人文)·우정언(右正言) 김효급(金孝給)은 의논하기를,

"감사가 목사를 겸임하는 것은 폐단이 실로 대단하여 여러 사람들이 모두 말하기를, ‘불편하였다.’고 하므로, 건백(建白)¹⁴⁹⁴⁾ 하여 이를 혁파하고자 생각한지 오래였습니다. 더군다나 하자(下咨)¹⁴⁹⁵⁾ 를 받들고 감히 그것을 빨리 혁파해야 할 이유를 자세하게 상소(上疏)하지 않겠습니까? 계수(界首)¹⁴⁹⁶⁾ 의 고을은 땅이 반드시 크고 백성들이 많아서 한 지방의 도회소(都會所)가 되므로, 온갖 사무의 번잡함이 여러 고을의 백 배(倍)와 비견합니다. 비록 목사·판관(判官) 두 사람이 두 마음을 같이 하여 함께 다스려도 매양 능히 감당하지 못할까 걱정되었으므로, 오히려 1인을 더 두어서 이를 보좌하려고 하였습니다. 지금은 감사의 직임이 순행(巡行)하면서 교화를 펴는 데 오로지 하므로, 비록 본영(本營)에 있다고 하더라도 다만 도내의 일만을 다스릴 뿐이며, 본 고을의 여러 사무는 일찍이 돌아보지 못하였습니다. 판관(判官)은 아침 저녁으로 감사를 알현(謁見)하고, 각 고을의 진상(進上)을 받아들이고, 대소 빈객(賓客)을 접대하는 등 분주하게 바삐 일하여 하루에 이틀치의 일을 하지만, 그 부서(簿書)¹⁴⁹⁷⁾ ·기회(期會)¹⁴⁹⁸⁾ 에 대하여 생각이 어느 겨를에 미치겠으며, 감히 앉아서 백성들의 일을 다스리기를 바라겠습니까? 비록 억울함을 품고 원통함을 호소하여 소송하는 서류를 가지고 뜰에서 부르짖은 지 열흘이나 달포가 지나도 오히려 한 번 물어보지 않는 사건이 소속한 관내(管內)에서 많으면 혹은 수십 건에 이릅니다. 적미(糴米)¹⁴⁹⁹⁾ 와 곡식 종자를 거두어 들이고 나누어 주는 것도 또한 제때에 할 수 없어서 혹은 이웃 고을의 수령(守令)으로 하여금 겸하여 관리하도록 하는데, 농상(農桑)을 권과(勸課)할 겨를이 없는데 요역(徭役)과 부세(賦稅)를 어느 겨를에 심정(審定)하겠습니까? 형세가 이 지경에 이르러 이를 감고(監考)¹⁵⁰⁰⁾ ·색리(色吏)¹⁵⁰¹⁾ 에게 맡기지 아니할 수가 없으니, 여기에서 간활(姦猾)한 무리들이 잔 꾀를 부려서 권력을 농락하고 백성들을 침어(侵漁)하여 괴롭히고 제마음대로 스스로 방자하게 굴지만, 판관(判官)이 어느 겨를에 그 시비(是非)를 고찰하겠습니까?

대체로 군(郡)에는 수(守)가 있고, 현(縣)에는 영(令)이 있는 것은 그들이 백성들을 다스리는데 오로지 하게 하고자 함인데, 비록 작은 고을이라 하더라도 하루 아침인들 수령이 없을 수가 없습니다. 감사가 목사(牧使)를 겸임한 이후로는 최근에는 계수관(界首官)이나 큰 고을에는 실로 백성들의 일을 다스리는 자가 있지 아니 하니, 이것이 무슨 법입니까? 옛날에는 계수주(界首州)에는 목사(牧使)가 있고 판관(判官)이 있어서 백성들을 위하여 명(命)을 맡아 보았습니다. 지금은 오로지 목사(牧使) 만을 잃었을 뿐만 아니라 아울러 판관(判官)도 잃어버렸으니 계수관(界首官)의 백성들이 누구를 의지하겠습니까? 그 불가(不可)한 것이 한 가지입니다. 국가에서 감사를 두는 것은 그가 임금[一人]의 이목(耳目)을 대신하여 주(州)·군(郡)을 안무(按撫)하고 수령(守令)의 어질고 어질지 못함을 살펴서 이들을 출척(黜陟)¹⁵⁰²⁾ 하고, 민생(民生)의 이롭고 해되는 것을 물어서 이를 장려하거나 없애기도 하는데 반드시 그 몸의 처하는 곳에 얽매여 망설이는 바가 없고 그 마음을 두는 곳에는 돌아보고 연연하는 바가 없는 뒤에야 순행(巡行)함이 쉽고 안렴(按廉)함이 공평할 것입니다. 비록 날마다 말을 몰아서 달리고 편안한 곳에 있을 겨를이 없다고 하더라도 오히려 〈민정(民情)을〉 묻는 것이 주밀하지 못하고 출척(黜陟)이 밝지 못할까 두려운데, 지금은 처자(妻子)와 함께 거처하면서 편안히 사는 것을 달갑게 여기고 비록 늙고 병든 자가 아니더라도 대개 본영(本營)의 관아(官衙)에 있으면서 순행(巡行)하고 교화를 펴는 데에 게을리 하니, 먼 군(郡)이나 떨어져 있는 고을의 일을 비로소 몸소 친히 살펴보아야 할 필요가 있더라도 한 번도 이목(耳目)으로 접(接)하여 보지 아니하는데, 백성들의 이롭고 해되는 것을 그가 두루 안다고 이를 수 있겠습니까?

감사의 직임은 실로 여러 수령을 규찰(糾察)하는 일을 맡아 보니, 외방의 헌관(憲官)입니다. 지금은 감사가 이미 목사를 겸하면서부터 여러 군(郡)의 수령(守令)들을 보기를 일체(一體)로 하니, 오로지 규찰하지도 아니할 뿐만 아니라 그 허물을 비호(庇護)하고 그 범죄를 덮어 주기에 이르게 됩니다. 만약 암행(暗行)의 소식을 먼저 들으면 급히 전령(傳令)의 기마(騎馬)를 보내어 두루 이를 알리니, 수령(守令)도 또한 생각하기를, ‘저도 또한 수령이요, 나도 또한 수령이다.’하고 법령을 어기기를 두려워하지 않고 법령을 범하기를 꺼려하지 않는 경우가 심히 많습니다. 먼저 감사의 잘못을 엿보아서 그것을 구실로 삼아 마음대로 불의(不義)를 행하니, 감히 누가 무엇이라고 하지 못합니다. 비록 수령(守令) 가운데 유식(有識)한 자라도 그 순찰(巡察)의 드문 것을 다행으로 여기고 일을 다스리는 데에 게을리 하는 것은 마찬가지이니, 수령(守令)의 어질고 어질지 아니함을 그가 밝게 규찰한다고 이를 수 있겠습니까? 그 불가(不可)한 것이 한 가지입니다. 감사가 본영(本營)에 오래도록 머문다면 부근의 역마(驛馬)가 항상 수십 필을 내려가지 아니하고 본영 앞에 매어 두니, 역부(驛夫)가 양식을 지고 십여 일이 지나도록 한데에서 거처하고, 또 수령관(首領官)·차사원(差使員)·교유(敎諭)·검률(檢律)·찰방(察訪)·역승(驛丞)과 그 수배(隨陪)¹⁵⁰³⁾ 하는 반종(伴從) 등 여러 일행 사람들이 걸핏하면 백여 명이나 되니, 지대(支待)하는 비용이 심히 적지 않습니다. 한 고을의 힘으로서 어찌 능히 홀로 준비할 수 있겠습니까? 쌀·소금·기름·간장·어해(魚醢)·채소(菜蔬)·포진(鋪陳)¹⁵⁰⁴⁾ 등 세세한 물건을 모조리 모두 여러 군(郡)에다 나누어 안배하여 이를 거두는데, 나누어 거두는 숫자가 많고 적은 것을 마음대로 하며, 한 가지라도 부족하면 또 다시 거둡니다. 여러 군(郡)의 수령들이 또 반드시 전전(輾轉)하여 숫자를 더 불리어 집집마다 거두어 모아서 이에 응(應)하니, 짐바리에 싣고 짐을 지고서 전수(轉輸)하는데 그 폐단을 상세하게 말할 수가 없습니다. 국가에서 비록 감사의 선임(選任)을 중하게 하지만, 그러나 어찌 그 알맞은 사람을 다 얻겠습니까? 혹은 인정(人情)에 후(厚)한 자는 전날에 거두어 들인 물건들을 때로 비축(備蓄)하기도 하고 때로 나누어 주기도 하며, 혹은 분개하여 이를 갈고 방관(旁觀)하더라도 누가 이를 저지할 수 있겠습니까? 그 불가(不可)한 것이 한 가지입니다.

감사 가운데 강직(剛直)하고 바른 자는 진실로 번잡한 거동이나 청알(請謁)¹⁵⁰⁵⁾ 의 행동이 없어야 하는데, 만약 혹시 그가 그렇지 아니하면 그 처(妻)가 혹은 목욕(沐浴)한다고 칭하고 혹은 근성(覲省)¹⁵⁰⁶⁾ 한다고 칭하고 출입(出入)하기를 자주하여, 성대한 수종(隨從)과 번잡한 공억(供億)이 이루 말할 수 없습니다. 또 그 자제(子弟)나 친척(親戚)이 왕래(往來)하여 잇달아 끊이지 아니하는데 오래도록 머물고 요구하는 것이 많으니 막대한 비용을 서로 잇대는 것이 모두 백성들의 피땀에서 나옵니다. 여러 군(郡)의 수령(守令)이 또 그 사람에게 의지하여 아부하여 정사(政事)의 좋은 성적[最]을 따고자 하여 청탁(請託)에 인연하여 하지 않는 바가 없으니, 간알(干謁)의 폭주(輻湊)함과 뇌물의 주고받음의 심함을 어찌 막을 수 있겠습니까? 비록 〈감사가〉 목사를 겸하는 폐가 아니라 하더라도 혹은 족속(族屬)이라 칭하기도 하고 어머니[阿母]를 따라가는 것이라 칭하기도 하면서 재화(財貨)를 뇌물로 바쳐서 남의 비난을 사는 자가 있는데, 하물며 지금 감사가 항상 처자(妻子)를 스스로 수종(隨從)시키는 경우이겠습니까? 재화(財貨)를 가져와 관절(關節)¹⁵⁰⁷⁾ 과 서로 통(通)하고도 괴이하게 여기지 않고 그것을 당연하게 여기니, 그 불가(不可)한 것이 한 가지입니다. 비록 그렇다고 하더라도 이것은 특별한 폐단의 대략(大略)일 뿐입니다. 그 상세한 것은 다 진술(陳述)할 수가 없습니다. 국가에서 법을 세운 것은 진실로 나라를 이롭게 하여 백성들을 편하게 하고자 함인데, 이익은 있으나 폐해가 없다면 즉 법으로서 좋은 것이며, 고칠 수가 없는 것입니다. 이익과 폐해가 상반(相伴)된다면 비록 이미 이루어진 법이라도 또한 마땅히 다시 고쳐 의심스러움이 없게 하여야 하는데, 하물며 그것이 아무런 이익이 없고 폐단만이 있는 경우이겠습니까? 〈감사가〉 목사를 겸하는 한 가지 법(法)은 시행한 지가 오래 되지 아니하였으나, 그 폐단이 많다는 증험이 이미 이에 이르렀으니, 국가에 이익되는 바가 없고, 백성들에게 편리한 바가 없고, 다만 감사 한 몸에만 이익이 될 뿐입니다. 감사의 한 몸에만 이익이 되는데도 이러한 폐법(弊法)을 시행하는 것이 옳겠습니까? 국가에서 처음에 이 법을 세운 것은 감사를 구임(久任)시켜서 교화(敎化)를 펴려고 하였던 것이지만, 이 법을 세운 이후로부터 오직 폐단만이 날로 생긴다고 들었으나 아직 조그마한 이익이 있는 것을 보지 못하였으니, 만약 혹시 그 폐단을 알지 못하였다면 그만이지만, 이미 그것을 알았다면 빨리 고치는 데 있을 뿐이요, 어찌 가히 이미 세운 법이라고 일컫고서 다시 혁파(革罷)하기를 무겁게 여겨 반드시 인순(因循)하려고만 할 수 있겠습니까? 이것은 신 등이 홀로 이와 같이 보는 것이 아니라, 실로 여러 사람들의 의논입니다. 엎드려 바라건대 빨리 〈감사가〉 목사를 겸임하는 제도를 혁파하여 다시 1주년(周年)으로 행하소서."

하였다. 임금이 말하기를,

"여러 사람들의 의논이 같지 아니하니, 한 가지로 귀결(歸結)지울 수가 없다. 가족을 데리고 부임(赴任)하는 것을 없애고 2기(二期)¹⁵⁰⁸⁾ 로 정하는 것이 어떠하겠느냐? 그것을 다시 정부에 의논하라."

하니, 영의정 하연(河演)이 의논하기를,

"감사가 목사를 겸임하는 법을 미편(未便)하다고 이르는 자가 많이 있습니다. 간원(諫院)의 의논이 조금 상세하지만, 그러나 미편(未便)한 실상을 거의 다 말한 것이 아닙니다. 편(便)하다고 이르는 자들은 말하기를, ‘감사가 구임(久任)¹⁵⁰⁹⁾ 하면 한 도의 민정(民情)을 두루 알고, 또 의창(義倉)의 곡식을 거두어 들이고 나누어 주는 법을 살펴서 이로 하여금 바치기를 끝내도록 한다.’고 합니다. 그러나 신이 듣건대 감사가 가족을 데리고 부임(赴任)한 후로부터 본영(本營)에서 지대(支待)하기가 어려워서 공공연히 각 고을에서 거두어 들이는데, 각 고을에서는 또 민호(民戶)에서 거둔다고 합니다. 사무는 정하게 갖추는 것이 요체(要諦)인데, 수납(輸納)할 때에 이르러 본영(本營)의 인리(人吏)들이 그 위압(威壓)과 침학(侵虐)을 부려서 반드시 뇌물을 받은 뒤에 이를 납입(納入)시키는데, 본영(本營)에서는 소산(所産)이 없고 감사는 진상(進上)한 나머지를 항상 먹고도 뻔뻔스럽게 부끄러워하지 않습니다. 연변(沿邊)에서 생산하는 바의 물건을 혹은 역마(驛馬)로 나르고 혹은 각 고을에서 전수(轉輸)하여 본영(本營)의 용도에 씁니다. 또 감사의 족친(族親)이 이르면 판관(判官)이 된 자는 물건을 증유(贈遺)하고 음식물을 궤향(饋餉)하는 등 하지 않는 바가 없는데, 감사는 비록 듣더라도 짐짓 알지 못하는 체 하므로, 혹은 여러 날을 머물도록 청하니, 이것도 또한 인정(人情)으로 부득이한 일이라 하겠으나 감사가 먼저 이를 범합니다. 판관(判官) 한 몸으로 아침 일찍부터 저녁 늦게까지 부지런히 수고하나, 백성들이 비록 질고(疾苦)를 고장(告狀)하는 자가 있더라도 간리(姦吏)에게 이를 맡기므로, 다단(多端)하게 권력을 악용하여 백성들의 원망이 실로 많으니, 이러한 따위의 폐단은 이루 다 기록할 수가 없습니다. 혹자는 말하기를, ‘감사의 구임(久任)하는 법은 의창(義倉)을 위하여 설치한 것이다.’고 하지만, 그러나 권극화(權克和)가 일찍이 충청도 감사가 되어서 이미 3년이 지났으나, 아직 의창(義倉)의 곡식을 거두어 들이기를 끝마쳤다고 듣지 못하였습니다. 또 청주는 본영(本營)이 있는 고을인데도 의창의 곡식을 거두어 들이기를 아직 끝마치지 못하였는데, 어느 겨를에 여러 고을을 고핵(告覈)하겠습니까? 신이 일찍이 함부림(咸傅霖)이 〈감사로서〉 목사를 겸임하였을 때 각 고을의 뇌물을 받은 사건을 진달(陳達)하였는데, 신의 친히 본 바이니, 국정(國政)에 해가 되는 것은 이와 같은 것이 없습니다. 이 법을 설립(設立)하던 당초에 신이 그 불가(不可)한 것을 진술(陳述)하였더니, 하교(下敎)하시기를, ‘우선 한 번 시험하는 것이요, 장구(長久)한 계책으로 삼으려고 하는 것은 아니다.’고 하였습니다. 엎드려 바라건대 성상께서 결단하여 〈감사가〉 수령(守令)을 겸임하지 말게 하고, 1년 기간으로 서로 체임(遞任)하여서 출척(黜陟)의 임무를 오로지하게 하소서."

하고, 우의정 남지(南智)는 의논하기를,

"신의 뜻은 대략 하연이 의논한 것과 같으나 또 말씀드릴 것이 있습니다. 의논하는 자들의 말하는 바는 감사가 목사를 겸임하는 폐단이 하나 둘이 아니라고 하지만, 그러나 감사를 알맞은 사람을 얻으면 간혹 폐단을 없앨 수도 있습니다. 다만 본영(本營)의 인리(人吏)와 노비(奴婢)가 관문(官門)을 떠나지 않고 밤낮으로 분주하게 지응(支應)¹⁵¹⁰⁾ 하는 폐단을 비록 명현(名賢)으로 하여금 이를 처리하게 하더라도 또한 능히 다 없애지 못할 것입니다. 만약 수령관(首領官)·교유(敎諭)·검률(檢律)·영리(營吏)¹⁵¹¹⁾ ·반종(伴從)들이 거의 50인에 이른다면 비록 5, 6일을 공억(供億)¹⁵¹²⁾ 하더라도 간고(艱苦)하기에 이르는데, 만약 여름철 수십 일을 머문다면, 그 폐단은 이루 말할 수가 없을 것입니다. 각 고을에 이를 균배(均排)하지만, 그러나 본영(本營)의 인리(人吏)와 노비(奴婢)가 홀로 생활을 돌보지 않고 항상 관문(官門)에 붙어 있다가 드디어 실농(失農)하기에 이르니, 어찌 가련하지 않겠습니까? 혹자는 말하기를, ‘감사를 본영(本營)에 오래도록 머물지 못하게 한다면 지대(支待)하는 폐단이 절로 없어질 것이다.’고 하지만, 신은 생각건대 만약 감사로 하여금 본영(本營)에 머무는 날을 적게 하고서 항상 스스로 순행(巡行)하게 한다면 어찌 반드시 가족을 데리고 부임(赴任)하게 하겠습니까? 또 도절제사(都節制使)·처치사(處置使)와 연변(沿邊)의 수령(守令)들이 모두 가족을 데리고 부임하지 못하는데, 감사가 반드시 가족을 데리고 부임하여야 하는 것은 무슨 뜻입니까? 2주년(周年)으로 정하여 가족을 거느리고 부임하는 것을 없애는 것이 편하겠습니다."

하고, 우참찬(右參贊) 안숭선(安崇善)이 의논하기를,

"감사(監司)가 목사(牧使)를 겸임하는 폐단을 신이 일찍이 이미 상서(上書)하였습니다. 청컨대 가족을 데리고 〈부임하는 것을〉 없애고 2주년(周年)을 기간으로 하소서."

하고, 우찬성(右贊成) 정분(鄭苯)·좌참찬(左參贊) 정갑손(鄭甲孫)이 의논하기를,

"감사가 그 직임에 오래 있지 아니하면 의창(義倉)의 곡식을 거두어 들이고 나누어 주는 일을 여사(餘事)로 생각하고, 이에 이르기를, ‘환수(還收)를 늦추더라도 죄는 나를 대신하여 오는 자에게 있다.’고 하고, 그 저축한 바를 오로지 다 나누어 주고서 체임(遞任)을 기다리고자 생각합니다. 또 깊고 멀리 떨어진 주(州)·군(郡)을 1주기(周期) 안에 다 순행(巡行)하지 못하니, 수령(守令)의 어질고 어질지 못함과 민간(民間)의 질고(疾苦)를 보고 듣는 것이 주밀(周密)하지 못합니다. 또 범죄(犯罪)하여 옥사(獄事)에 관계된 자를 왕복하면서 추국(推鞫)할 즈음에 체임(遞任)할 기간이 이미 차면 뒤에 오는 감사가 또한 이에 가게 되니, 이로 인하여 4, 5년에 이르고 혹은 10여 년에 이르지만, 일이 미루어져 결절(決絶)¹⁵¹³⁾ 하지 못하니, 그 폐단이 다단(多端)합니다. 처음에 가족을 거느리고 부임하는 것을 허락한 뜻은 대개 몹시 춥거나 몹시 더울 때에 잠시 본영(本營)에 쉴 수 있게 한 것으로 생각하며, 항상 본영(本營)에 머무르면서 처자(妻子)와 편안히 앉아서 순행(巡行)을 게을리 하라는 것으로 생각하지는 않습니다. 또 감사의 행차에 역마(驛馬)가 적어도 5, 60필을 내려가지 않으며 역졸(驛卒)이 많으면 백여 인에 이르는데 이를 농민들에게 균배(均排)하니, 농사를 폐지하고 분주하게 일행(一行)을 맞아서 지나 보내고 집에 돌아온 지 얼마 아니되어서 〈행차가 이른다는〉 소식이 먼저 또 이르니 또한 다시 전과 같이 하여야 하므로 폐단이 됨이 끝이 없습니다. 그러므로 그때 상량하여 확정하여서 의논을 정하여 거의 폐단을 없앴습니다. 사사로운 행차에는 접대하지 아니하는 것이 영갑(令甲)에 나타나 있으니, 그 감사의 접대와 공적으로 가는 빈객(賓客)이 일년 안에 또한 몇 번쯤이겠습니까? 진실로 매달 매일 잇달아 끊이지 않는 것과는 비교할 수 없는데, 하물며 순행(巡行)에 부지런하다면 곳에 따라 서로 대접할 뿐인데, 또한 어찌 반드시 본영(本營)에서 지대(支待)하여 폐를 끼치겠습니까? 또 판관(判官)과 목사(牧使)가 모두 인정(人情)을 끊어서 없애고 지대(支待)를 중지하여 없애는데 어찌 감사의 폐단만이 홀로 심하겠습니까?

다만 감사의 어질고 어질지 못함에 달려 있는데, 30개월(箇月)의 임기로 가족을 데리고 부임(赴任)하는 법을 시비(是非)하기 때문에 이러한 폐단이 생기는 것입니다. 만약 말하기를, ‘본영(本營)이 거의 모두가 땅이 넓고 일이 번잡하니, 판관(判官) 한 몸으로 홀고 다스리기가 어렵다.’ 한다면 수원(水原)·성주(星州)·김해(金海)·밀양(密陽)·남원(南原)과 같이 모두 일이 번잡한 땅에서도 또한 1원(員)을 두어도 오히려 이를 다스릴 수가 없는데, 본영(本營)만이 홀로 1원(員)으로 하여금 이를 다스리게 할 수는 없다는 것은 옳지 않습니다. 만약 ‘감사가 한 지방을 통틀어 규찰하니, 처자(妻子)를 스스로 수종(隨從)시킬 수가 없다.’고 한다면, 감사가 된 자가 어찌 반드시 세상을 멀리 하고 속세(俗世)를 끊은 뒤에야 족히 격탁 양청(激濁揚淸)¹⁵¹⁴⁾ 의 직임을 다할 수 있겠습니까? 그들이 말하기를, ‘수령(守令)이 감사를 알현(謁見)하기 때문에 본영(本營)에 많이 모이므로 지대(支待)하기가 어렵다고 하는 것은 더욱 망령된 말입니다. 비록 형옥(刑獄)의 판결(判決)의 중요한 사건일지라도 으레 문서(文書)로써 서로 통(通)하며, 그 반드시 면대하고 의논하여야 할 일은 또한 결코 없거나 겨우 조금 있을 뿐입니다. 지금 비록 2주년(周年)으로 임기를 정하여 가족을 데리고 부임(赴任)하는 것을 없앤다면, 신 등은 외방에서 오래도록 고생하면서 집안 사람들과 멀리 떨어져 간난(艱難)을 치른다는 말이 반드시 다시 일어나서 1주기(周期)의 법으로 환원(還元)할 것이라 생각합니다. 양계(兩界)의 감사는 2주기(周期)의 구임(久任)이기 때문에 이에 가족을 거느리고 부임하도록 허락하여 이를 시행한 지 이미 오래 되었으나, 그러나 폐단이 있다는 말은 일찍이 들은 바가 없습니다.

근일에 의논하는 자들이 분운(紛紜)하게 다투어 이루어진 법을 헐뜯으니, 오직 무슨 마음이겠습니까? 이것은 반드시 토호 품관(土豪品官)¹⁵¹⁵⁾ 과 간리(姦吏)들이 그 감사의 이목(耳目)의 가까이 있어서 그들의 바라는 바를 마음대로 부릴 수 없을까 꺼려하여, 거짓말을 퍼뜨려 인심을 선동하여서 이와 같이 분운(紛紜)하게 고치자는 의논을 일으켰습니다. 가족을 데리고 부임하는 법이 어찌 오로지 양계(兩界)에서만 시행되고 다른 도에는 시행할 수 없겠습니까? 양계(兩界)에서 이를 시행하여 폐단이 없는데, 다른 도에 이를 시행한다면 폐단이 있다는 것은 반드시 이치가 없는 것입니다. 대저 조종(祖宗)의 만든 법은 진실로 이해(利害)가 두드러지게 다른 일이 없다면 의리상 각별히 존중하여 영세토록 전하고 바꾸지 않는 것이 마땅합니다. 이 법을 세운 지 겨우 3년이 안되어 별로 큰 폐단이 없는데, 지금 갑자기 가볍게 고치는 것은 진실로 미편(未便)합니다."

하니, 임금이 말하기를,

"아직 그대로 두고 후일(後日)을 기다렸다가 다시 의논하겠다."

하였다.

• 【태백산사고본】 3책 5권 26장 B면【국편영인본】 6책 335면
• 【분류】행정-지방행정(地方行政) / 인사-관리(管理) / 정론-정론(政論)

• [註 1488] 30개월(三十箇月)의 법 : 감사가 30개월 동안 근무하던 제도. 세종 때 감사가 자주 바뀌고 그 임기가 짧아 관할 지역의 민정(民情)을 파악하지 못한다고 하여 만든 법임.
• [註 1489] 세시(歲時) : 매년 철에 따른 절기(節期).
• [註 1490] 구임(久任) : 옛날 관원이 한 관직(官職)에 오래 근무하던 제도. 30개월이나 6기(六期)를 근무하던 것을 말함.
• [註 1491] 사객(使客) : 중앙에서 파견되어 오는 사자(使者).
• [註 1492] 과객(過客) : 지나가는 사객(使客).
• [註 1493] 고(考) : 관리의 근무 성적을 고과(考課)함.
• [註 1494] 건백(建白) : 임금이나 조정에 대하여 의견을 진술함.
• [註 1495] 하자(下咨) : 임금이 아랫사람들에게 자문(咨問)을 구하던 것.
• [註 1496] 계수(界首) : 각도의 요로(要路)에 있는 중심되는 고을. 도(道)와 몇개 고을의 중간 행정을 맡아 보았음.
• [註 1497] 부서(簿書) : 문서(文書)를 작성하는 것.
• [註 1498] 기회(期會) : 회계(會計)를 맞추는 것.
• [註 1499] 적미(糴米) : 환자(還子).
• [註 1500] 감고(監考) : 조선조 때 각 관아에서 전곡(錢穀)을 맡아 보던 하급 관원.
• [註 1501] 색리(色吏) : 조선조 때 감영(監營)이나 군아(郡衙)에서 전곡(錢穀)의 출납과 간수(看守)를 맡아 보던 아전.
• [註 1502] 출척(黜陟) : 관리를 올리고 내치는 것.
• [註 1503] 수배(隨陪) : 수종하여 따름.
• [註 1504] 포진(鋪陳) : 잠자리 도구.
• [註 1505] 청알(請謁) : 인사를 청탁하는 것.
• [註 1506] 근성(覲省) : 친정에 가서 부모(父母)를 보는 일.
• [註 1507] 관절(關節) : 관방(關防)의 부절(符節).
• [註 1508] 2기(二期) : 2주년(周年).
• [註 1509] 구임(久任) : 한 직임에 오래 있음.
• [註 1510] 지응(支應) : 지대(支待).
• [註 1511] 영리(營吏) : 본영(本營)에 딸린 이속(吏屬).
• [註 1512] 공억(供億) : 접대.
• [註 1513] 결절(決絶) : 판결.
• [註 1514] 격탁 양청(激濁揚淸) : 더러운 것을 무찌르고 맑은 것을 드러내는 것. 즉 출척(黜陟).
• [註 1515] 토호 품관(土豪品官) : 지방의 토호(土豪)로서 벼슬을 하는 사람.