사직 신기경(愼基慶)이 상소하기를,

"황정(荒政)¹⁷⁵⁾ 가운데 큰 것은 용도를 줄이고 낭비를 없애며 위를 덜어서 아래를 보태는 것 이상이 없으니, 금주법(禁洒法)을 시행하여 술도가를 없애 백성들의 식량을 넉넉하게 하고 표재(俵災)를 하되 중앙의 것을 나누어줌으로써 실다운 혜택을 받도록 하소서.

수원(水原)의 민가를 보살펴주는 정사로서는 본부에 보관중인 전세(田稅)를 적절히 헤아려 발매하되 기근 구제법처럼 하는 것이 좋겠습니다.

예전에 과거 시험의 폐단은 이루다 셀 수 없을 정도이고 향교와 서원의 분쟁은 보는 사람이 대신 부끄러운 정도였는데, 이는 다름이 아니라 《소학(小學)》을 강구하지 않은 결과였습니다. 그래서 서울은 사학(四學)에서, 시골은 단체의 모임에서 이 책을 외우는 것으로 예비 시험의 합격을 주는 법으로 삼았으니, 참으로 훌륭한 일이었습니다. 그런데 근래에 와서는 그것을 가르치고 익히는 사람이 전혀 없으니, 이러고서야 어떻게 백성의 풍속이 아름다워질 수 있겠습니까. 이번 과거 시험에서 《소학》을 강받도록 신칙하였으나 혹 곡례(曲禮)를 전례(典禮)로, 친지(親指)를 시지(視指)로 읽는 자가 있었으니, 이 어찌 관리의 책임이 아니겠습니까. 신의 생각으로는 안으로는 사학(四學)에서, 밖으로는 각 고을에 이르기까지 각별히 《소학》을 공부시키고 평가를 엄격히 하게 하며 그 공부한 것을 시험보아 꼴찌에 해당하는 자는 서울의 경우는 승학시(陞學試)를 보지 못하게 하고 시골의 경우는 유안(儒案)에 끼이지 못하게 하면, 서울의 방탕한 젊은이들과 시골의 신역을 겁내는 자들이 반드시 장차 마음을 가다듬고 학문을 부지런히 하게 될 것입니다.

훈국(訓局)은 수백 년 동안 병력을 훈련시켜 그 정예로움이 한 나라의 강한 군사가 되었고, 그 급료로 주는 베도 약간 후하여 충분히 살아갈 만하므로 군부(軍簿)가 부실할 염려는 없습니다. 다만 가장 걱정되는 것은, 무예를 시험보일 때 몰기자(沒技者)¹⁷⁶⁾ 에 대해 급제시키는 규례입니다. 군졸 중에서 발탁하여 벼슬을 시키는 것은 옛날부터 전해오는 좋은 법이긴 하지만 지금은 단지 중(中)의 성적을 얻기만 하면 급제를 주고 있습니다. 그 요포를 잃는다는 것은 그 자신도 바라는 바가 아니고 국가도 군정(軍丁)만 잃어버리게 되니, 이 어찌 국가나 개인이 모두 손해가 아니겠습니까. 삼가 바라건대 묘당에 물어서, 만약 기예가 뛰어난 자가 있을 경우 후한 상으로 대신하고 급제를 허락하지 않는다면 정예로운 군사들이 적을 막는 데 쓰일 수 있을 것입니다.

국력을 헤아리지 않고 서울 관아에서 군대를 너무 많이 양성하면 그 피해가 반드시 백성에게 미치게 될 것이니, 이는 사리상 필연적인 것입니다. 각 고을의 군사는 하나도 믿을 것이 없기 때문에 서울에 설치한 영문이 7개소나 늘어났는데 그중에서도 수어청과 총융청 두 영문은 이름만 있고 내실이 없습니다. 이 두 영문의 둔전이 곳곳에 널려 있는데 가을 농사가 끝난 뒤에는 교활한 군교와 억센 군졸들이 오직 많이 거두어 이익을 쓸어가는 것을 능사로 삼아 백성들이 그 명령을 감당하지 못합니다. 나아가 둔아병(屯牙兵)¹⁷⁷⁾ 에 대한 신역(身役)은 실로 특별히 고통받는 점이 있습니다. 노아병(奴牙兵)의 경우 쌀 3말이고 양아병(良牙兵)의 경우 쌀 6말로 와서 바치는 즈음에 그 숫자를 배로 들여넣으니, 가난한 백성이 일단 거기에 들어가면 매번 도망을 치게 되고 한 명의 백성이 도망치면 온 동네가 다 시끄럽게 됩니다. 그리하여 지금 둔전에서 지나치게 거두어가는 폐단과 아병(牙兵)의 신역으로 유달리 고통받은 원망과 북성(北城)의 군량미에 대한 환자곡으로 인해 경기 백성들이 점차 구제할 길이 없는 지경에 이르렀으니, 두 영문의 피해가 어찌 이처럼 극에 이르렀단 말입니까. 삼가 바라건대 묘당에 널리 물으셔서, 둔전의 세금을 걷는 것은 해당 고을에서 맡아 거두어 바치게 하고 영문의 군교와 병사들을 절대로 파견해 보내지 못하게 하소서.

우리 나라의 군현에 관한 제도는 혹은 지형에 따르기도 하고 혹은 요충지에 따르기도 하여 개의 이빨처럼 서로 맞물리는 형세로 되어 있습니다. 그러나 거리가 멀리 떨어져 폐단이 매우 심한 경우에는 어쩔 수 없이 백성들의 소망에 따라서 바로잡았으니, 영양(英陽)과 순흥(順興) 등의 고을이 그런 경우입니다. 옛 영풍현(永豊縣)은 안변(安邊)의 한쪽 구석에 위치하여 안변과의 거리가 수백 리인데, 높은 산이 빙 둘러 있고 중앙에는 큰 들판이 열려 있어 수천 호의 주민들이 매우 부유하게 살지만 관부(官府)가 너무 멀리 떨어져 원통한 일이 있어도 하소연을 할 수 없습니다. 그 대책을 묘당에 물어 선처하소서.

옛날의 밀성현(密城縣)은 상주(尙州)와 예천(醴泉) 사이에 있었는데, 어느 때 혁파해서 상주에 속하게 했는지 모르겠습니다. 중간에 또 단밀(丹密) 등 네 면(面)을 나누어 상주에 붙이고, 다인(多仁) 등 네 면은 예천에 소속시킴으로써 두 고을의 소재지까지는 거리는 다 백여 리나 되는데, 그 여덟 면에 사는 사람들은 7천 호로 토양이 비옥하고 마을이 흥성하며 고을 소재지였던 옛터와 관리의 자손들이 아직도 남아 있습니다. 지형으로 말하면 예천이 다인과는 용궁현(龍宮縣)을 넘어서 삼강(三江)이 그 사이를 갈라 놓고 있으며, 단밀이 상주와는 거리가 매우 떨어져 있고 두 강이 그 사이를 갈라놓고 있습니다. 요충지로 말한다면 동래부(東萊府)로 통하는 직로(直路)가 전부 이 두 경계 사이에서 모이니, 진정 한 지역의 요충지입니다. 비안(比安)·함창(咸昌)·상주·예천과의 거리는 거의 2백 리에 가까운데, 공연히 텅 비어 있습니다. 과거 임진 왜란 당시 왜적들이 승승장구한 것도 이 길에 가로막고 지키는 시설이 없었기 때문입니다. 만약 그 당시 미리 한 군을 설치하여 견고한 만경(萬景)과 비봉(飛鳳) 두 산으로 차단하고 험난한 위수(渭水)와 낙동강의 세 나루를 끼고서 높이 성을 쌓아 죽음으로써 굳게 지켰더라면 그들이 어찌 감히 이처럼 처참하게 돌파하여 유린할 수 있었겠습니까. 밀성현의 읍을 복구하고픈 소망은 모든 백성들이 한 입처럼 말합니다. 백성들의 심정이 이와 같으니, 비록 약간의 어려운 점이 있더라도 어찌 망설이며 결정을 내리지 못할 것이 있겠습니까.

환자곡의 제도를 설치한 것은 백성을 위한 큰 정사이자 나라의 좋은 제도입니다. 그러나 법이 오래되면 폐단이 생기는 법이라서 양남(兩南) 지방의 곡식 장부는 허위 기록이 절반이 넘고 있는 곡식도 쭉정이가 많으니, 이와 같은 곡식을 가지고서야 어찌 능히 흉년에 도움을 받을 수 있겠습니까. 이제 만약 적절히 헤아려서 원래 환곡의 숫자를 줄여주고 나머지만 정밀하게 받아들여 쓸모있는 곡식으로 만들고 가난한 사람과 부유한 사람에게 고르게 나누어주어 어느 한쪽만 치우치게 고통받는 일이 없게 한다면 좋을 것 같습니다.

잡기(雜技)의 피해는 투전(投錢)이 특히 심합니다. 위로는 사대부의 자제들로부터 아래로는 항간의 서민들까지 집과 토지를 팔고 재산을 털어바치며 끝내는 몸가짐이 바르지 못하게 되고 도적 마음이 점차 자라게 됩니다. 삼가 바라건대 경외에 빨리 분명한 분부를 내리시어, 한 명의 백성이라도 감히 금법을 어기고 죄에 빠지는 일이 없게 하시고, 투전을 만들어 팔아서 이익을 취하는 자도 역시 엄히 금지하소서.

폐사군(廢四郡)은 수백 리에 걸친 지역으로서 좋은 재목이 많아 산 사람이나 죽은 사람이 다 많은 도움을 받을 수 있습니다. 큰 강으로 경계가 지워져 자연스럽게 남북이 구분되었는데 무엇 때문에 그대로 버려두고 있는지 모르겠습니다. 세종조에 4군을 개척하고 숙종조에는 두 진을 다시 설치하는 등 설치했다가 다시 혁파하기를 반복한 것은 반드시 그만한 까닭이 있을 것입니다. 삼가 바라건대 숙종조의 고사에 따라 우선 2군을 설치하여 곤궁한 백성 중에 의지할 곳이 없거나 유랑민 중에 땅을 얻고자 하는 사람들이 소문을 듣고 달려가 살게 하소서.

수차(水車)의 제도는 비용도 많이 들지 않으면서 그 이로운 점이 매우 많습니다. 신이 그 제도에 대해 들으니, 큰 수차는 물을 세 길 높이까지 끌어올리고 작은 것도 1, 2길은 끌어올린다 합니다. 우리 나라 팔도 안에 냇물이 깊고 땅이 높은 곳이 얼마나 많겠습니까. 만약 이 제도를 한번 실시한다면 어느 땅이든 수확하지 못할 곳이 없을 것이므로 가뭄이 재앙이 되지 않고 농사는 반드시 해마다 풍년이 들 것이니, 어찌 백성을 이롭게 하고 재물을 넉넉하게 하는 일대 근본이 아니겠습니까. 삼가 바라건대 그 제도를 깊이 아는 자를 찾아서 먼저 수차 8대를 만들어 팔도에 나누어줌으로써 널리 보급하여 이익을 넓히는 길로 삼으소서."

하니, 비답하기를,

"재물을 낭비하고 곡식을 축내는 것은 술보다 더한 것이 없으니, 경의 말이 과연 좋다. 너무 지나친 것을 금하는 것은 해당 관원이 있다. 재해를 당한 전결(田結)에 관한 일은 내분(內分)·외분(外分)을 막론하고 이미 모두 방백에게 맡겼으니, 이제 무슨 특별히 분부할 것이 있겠는가. 수원의 새 고을에 유호(儒戶)·장호(匠戶)·노비호(奴婢戶) 등 새로 이주해온 사람들에게, 곡식을 팔아주는 예에 의해 돌보아 주자는 문제는 이미 10년 동안의 부역을 면제하고 또 생업을 보조하는 재물을 나누어주었다. 이 뒤로 그들이 살아갈 방도를 마련해주는 것은 해당 부사가 어떻게 여러모로 잘 요량하느냐에 달려 있는 것이다.

수어청·총융청 두 영문의 일은 갑자기 묘당에서 품의하여 처리할 일이 아니다. 둔전세(屯田稅)의 폐단은 방금 특별히 칙교를 내린 일이 있다. 각도에 환곡이 많고 적은 것이 고르지 못한 일에 대해서는 어찌 경의 말을 듣고서야 알겠는가. 지금 백성을 위해 폐단을 바로잡아야 할 것 중에서 가장 시급한 문제이다. 그러나 많은 데서 덜어내 작은 데를 보태주는 정사가 아직도 일신되어 괄목할 만한 성과를 보지 못하고 있으니, 한층 더 유의하고자 한다.

잡기 가운데 투전(投錢)으로 인한 폐단의 문제는 사대부들까지 모두 거기에 빠져 있다고 하니, 한 마디로 말해서 수치스러운 일이다. 집안에는 각기 부형들이 있을 것인데 그 부형들이 그것을 보고서도 막지를 않으니, 어찌 세상의 도의를 위해 한심한 일이 아니겠는가.

경외에서 《소학》을 익히도록 신칙하는 일, 활쏘기 시험에서 몰기(沒技)한 군사들에게 급제를 내리는 대신에 후한 상을 주는 일, 영남의 밀성현(密城縣)과 북도(北道)의 영풍현(永豊縣)을 다시 설치하는 일, 폐사군(廢四郡) 가운데 먼저 두 군을 설치하는 일, 수차(水車)에 관한 일은 모두 묘당에 넘겨 신칙할 것은 신칙하고 아뢰어 처리할 것은 아뢰어 처리하도록 하겠다.

경은 극노인으로서 한번 경연에서 만난 뒤로 자주 숨김없는 말을 올리니, 그 정성이 가상하다. 즉시 도백으로 하여금 음식물을 넉넉히 내리도록 하겠다. 앞으로도 만약 말할 만한 것이 있으면 부디 종전처럼 하고 게을리하지 말라."

하였다.

• 【태백산사고본】 33책 33권 26장 B면【국편영인본】 46책 243면
• 【분류】
  정론(政論) / 사법-법제(法制) / 인사-선발(選拔) / 군사(軍事) / 행정-지방행정(地方行政) / 농업(農業)

• [註 175]
  황정(荒政) : 기근을 구제하는 정사.
• [註 176]
  몰기자(沒技者) : 한 가지 기예에서 만점을 받은 자.
• [註 177]
  둔아병(屯牙兵) : 둔전을 지키는 병사.