좌의정(左議政) 최석정(崔錫鼎)이 차자(箚子)를 올려 네 가지 조항의 일을 논하기를,

"1. 직관(職官)에 대한 것입니다. 국초(國初)에는 삼공(三公)의 서사(署事)에 대한 법규가 있었는데, 임진 왜란 이후 서사청(署事廳)을 혁파하고 비변사(備邊司)를 설치했었습니다. 그런데 백성에 대한 걱정과 국가 계책에 대한 것, 인물을 진퇴(進退)시킨 것 등은 모두 비변사에 관계된 것이 아니어서 명호(名號)가 맞지 않고, 체통도 존엄해지지 않습니다. 마땅히 비변사를 문하사(門下司)로 개칭(改稱)하고, 삼공(三公)에게 문하평장사(門下平章事)를 겸령(兼領)하게 해야 합니다. 그리고 찬성(贊成)과 참찬(參贊)은 경재(卿宰)의 반열에서 택차(擇差)하여 겸대(兼帶)시키되, 근래 경재가 비국(備局)을 으레 겸임하듯이 하게 하여, 오조(五曹)의 판서(判書)와 양도(兩都)의 유수(留守)로 더불어 모두 동평장(同平章)을 삼으소서. 이밖에 재신(宰臣) 가운데 재식(才識)이 있는 사람을 극선(極選)하여 아울러 동평장(同平章)을 겸임하게 하되, 유사 당상(有司堂上) 2원(員)으로 하여금 오로지 관장하게 하소서. 그리고 통정(通政)으로서 유사에 차임된 사람은 문하복야(門下僕射)로 일컬어 아울러 정목(政目)⁰⁷⁴⁾ 에서 하비(下批)⁰⁷⁵⁾ 하게 하소서. 사인(舍人)·검상(檢詳)은 당하관(堂下官) 가운데서 재주와 명망이 있는 사람을 극선하여 문하급사(門下給事)를 겸임하며 문서(文書)를 관장하게 하소서. 이 외에 문신(文臣) 3원과 무신(武臣) 1원에게 모두 문하주사(門下主司)를 겸임하게 하소서. 이와 같이 하면 명호(名號)가 바르게 되고, 사권(事權)이 절로 구별되어 정신(精神)을 운용(運用)하는 효과가 있게 될 것입니다. 그리고 대각(臺閣)에서 인피(引避)하는 것은 조종조(祖宗朝)의 구례(舊例)가 아니니, 자주 개정(開政)하는 것은 대간(臺諫)이 자주 체직되는 데서 연유됩니다. 지금은 의당 그 잘못된 전례를 고쳐 반드시 임금의 엄지(嚴旨)를 받았거나 남에게 드러나게 배척 당한 경우에만 바야흐로 진정(陳情)하여 물러가기를 요구하는 것을 허락해야 합니다. 대각(臺閣)에서 탄론(彈論)을 제기함에 있어서는 반드시 동료들의 의논이 귀일된 다음이라야 하기 때문에, 의견의 차이로 매양 시끄러움이 야기되고 있습니다. 의당 옥당(玉堂)에서 일을 논하는 예(例)에 따라 의견이 통일되면 연명(聯名)을 하되, 의견이 같지 않은 사람은 참여시키지 않아야 됩니다. 전계(前啓)한 가운데 혐의가 있는 사람은 별폭(別幅)에 써서 진달하게 하면 어지러이 인피하는 단서를 근절시킬 수 있습니다. 또 생각건대 재랑(齋郞)은 두 달을 한 달 출사(出仕)한 것으로 계산하기 때문에 사람들이 모두 피하면서 원치 않고 있으니, 모두 별검(別檢)·교관(敎官) 등의 직(職)에 제수하소서. 현재 서울에는 참봉(參奉)이 15원(員)이고, 외방의 세 곳 영전(影殿)에는 27원이고, 능관(陵官)은 모두 75원인데, 봉사(奉事)·직장(直長)은 평시에 비하여 많이 감소되었습니다. 종묘(宗廟)에는 봉사·직장이 있고, 예전에는 문소전(文昭殿)에도 직장이 있었으니, 능관을 봉사·직장과 나누어 설치한 것은 조금도 미안할 것이 없습니다. 태조(太祖)와 4대(代) 이하 9릉(陵)에 각각 1원씩 나누어 직장(直長)으로 만들고, 세실(世室)의 9릉(陵)에 각각 1원씩 나누어 봉사(奉事)로 만들고, 영전(影殿) 세 곳에도 각각 1원씩을 나누어 직장(直長)으로 만든다면, 승서(陞序)하는 길이 좁지 않게 되어 침체되는 폐단이 크게 제거될 것입니다. 전곡(錢穀)을 맡은 관사도 15개월이면 천전(遷轉)되는데, 변두(籩豆)를 관장하는 직책인 재랑(齋郞)은 어찌하여 달 수를 배로 늘여 구임(久任)시키는 제도를 만들 필요가 있단 말입니까? 의당 15개월로 한계를 정하여 한결같이 경관(京官)의 경우와 같게 한다면, 사람들이 피하지 않게 될 것은 물론이고, 전조(銓曹)에서 택차(擇差)하기도 쉽게 될 것입니다.

2. 선거(選擧)에 대한 것입니다. 우리 나라는 중엽(中葉) 이전에는 공경(公卿)·시종(侍從)이 모두 식년시(式年試)를 거쳐서 나왔었습니다. 근래 서울의 선비들은 글읽기를 싫어하고 표절(剽竊)을 즐겨하는 반면 경서(經書)에 밝은 사람은 먼 시골 선비들이 많은데도 대성(臺省)의 청반(淸班)에 오른 사람은 겨우 열에 한둘 뿐입니다. 국전(國典)에 의하면 생원(生員)·진사(進士)는 3백 일 동안 거재(居齋)하여야 관시(館試)⁰⁷⁶⁾ 에 응시하는 것을 허락하였는데, 지금은 향유(鄕儒) 약간인(若干人)이 거재하면서 구차스럽게 액수(額數)만을 채우고 있는가 하면 문장의 공졸(工拙)은 헤아리지도 않고 모두 입선(入選)시키고 있습니다. 이제는 마땅히 법식(法式)을 정하여 만 1백 인 이상이 된 다음에야 바야흐로 준액(準額)을 헤아려 시취(試取)하도록 할 것이요, 90여 인 이하는 숫자를 반으로 감해 시취해야 합니다. 그리고 주각(註脚)은 간략하게 하고 경문(經文)에만 전념하게 해서 삼경(三經)은 반드시 전괘(全卦)·전편(全篇)을 통틀어 외게 하고, 사서(四書)는 1장(章)을 통틀어 외되, 세 대문(大文)에 차지 않는 경우에는 웃장에 연접시키고 아랫장에 잇달게 하여 반드시 세 대문을 채우게 하소서. 주석(註釋)을 통틀어 외게 할 적에는 단지 전두(傳頭)의 훈고(訓詁)만을 거론하게 할 것이요, 장주(長註)는 강하지 말게 하고, 문의(文議)로 강생(講栍)⁰⁷⁷⁾ 을 만들어 고하(高下)를 한결같이 《대전(大典)》에 따르게 한다면 인재(人才)를 작성시키는 방도에 어찌 보탬이 적다고 할 수 있겠습니까? 남구만(南九萬)이 논한 바있는 강경(講經)을 1경(經)과 사서(四書)로 나누어 강하게 한 것은 실로 주자(朱子)의 공거의(貢擧議)를 모방한 것인데, 그 일이 성헌(成憲)과 다르다는 것으로 시행되지 못하고 말았습니다. 지금 신(臣)이 논한 것은 단지 구전(舊典)을 수명(修明)한 것뿐입니다. 식년시의 무과(武科) 액수(額數)는 28인인데, 근년의 별과(別科)에서 많이 뽑았기 때문에 침체되는 억울함이 있으니, 많이 뽑는 것을 고치고 직부(直赴)하는 길을 간략히 하는 것이 상책입니다.

3. 전부(田賦)에 대한 것입니다. 오랫동안 양전(量田)⁰⁷⁸⁾ 을 폐하였기 때문에, 은루(隱漏)된 전지가 많아 세입(稅入)이 날로 줄고 백성들의 부세가 고르지 못한데, 균전사(均田使)가 검핵(檢覈)하는 것도 폐단이 있으니, 각 고을 수령으로 하여금 관장하여 귀정(歸正)하게 하되, 감사(監司)에게 균전사를 겸임하게 하고, 도사(都事)를 가려서 낭청(郞廳)을 삼아 여러 고을에 나누어 다니면서 득실(得實)을 조사하게 하소서. 양남(兩南)·관동(關東)·해서(海西)를 우선적으로 거행하게 하고, 기호(畿湖)의 제도(諸道)는 차제로 개량(改量)하게 하소서. 그리고 일도(一道) 가운데 완급(緩急)의 구별이 없을 수 없으니 도(道)마다 2년으로 나누어 양전(量田)을 끝마치게 하되, 절목(節目)·사의(事宜)는 묘당(廟堂)에서 마련하게 하소서. 도사(都事)와 수령(守令)으로서 직무를 감당하지 못하는 사람은 즉시 파출시키게 하고, 감사(監司)도 극선(極選)하여 보내게 하소서. 또 묘당(廟堂)에서 각 고을 전결(田結)의 총수를 조사하여 상(上)·중(中)·하(下) 3등급으로 나누고, 풍흉(豐凶)에 따라 받아들이는 조세(租稅)의 실수(實數)를 정하게 하소서. 매년 감사로 하여금 연사(年事)의 풍흉을 살펴서 등제(等第)를 매겨 계문하게 하면, 명년 봄의 조세 수입을 앉아서도 알 수가 있게 될 것이니, 어찌 분명하고도 통서(統緖)가 있는 일이 아니겠습니까? 옛날에는 전지(田地)를 나누어 주고 백성을 재치(裁治)함에 있어 전지가 있으면 조세(租稅)가 있고 몸이 있으면 용세(庸稅)가 있었으니, 지금 제궁(諸宮)의 전지에 대해 면세(免稅) 조처한 것은 우리 나라의 잘못된 법제입니다. 지금 법대로 납세(納稅)하게 한다면 정령(政令)이 고르게 됨은 물론 부세의 수입도 많아질 것입니다. 궁가(宮家)로 하여금 숫자를 정하여 획급(劃給)하게 하되, 면세를 갑자기 혁파하기가 곤란하다면 각궁(各宮)의 수 외의 면세를 정밀히 조사하게 하여 모두 탁지(度支)로 들어오게 한다면, 경용(經用)이 조금은 넉넉해질 수 있을 것입니다. 부역(賦役)에 이르러서는 사리상 의당 균일하게 해야 하는 것인데, 이름이 양역(良役)에 예속되어 있어도 바야흐로 신포(身布)를 징수하는 반면 은루(隱漏)되어 한가히 지내는 자 또한 수없이 많습니다. 그리하여 백골(白骨)에게 신포를 징수하고 황구(黃口)⁰⁷⁹⁾ 가 군오(軍伍)에 편입되어 있으므로, 민원(民怨)이 극에 달하였습니다. 호포(戶布)를 징수하는 것이 제일 양법(良法)인 것 같은데, 갑자기 신법(新法)을 시행하면, 소요가 일기 쉬워 말하기가 어려울 뿐만 아니라, 원망도 부르게 됩니다. 먼저 백사(百司)의 지용(支用)과 사역(使役)을 헤아려서 절감(節減)하고, 다음으로 기병(騎兵) 이하 양역(良役) 가운데 도망자·사망자에 따라 그 명액(名額)을 감하고 나서 다시 서서히 의논해야 합니다.

4. 군려(軍旅)에 대한 일입니다. 훈국(訓局)은 연하(輦下)에서 믿고 있는 것이므로, 금위(禁衛)는 마땅히 혁파하여야 하나, 갑자기 군문(軍門)을 혁파하면 이해(利害)가 많게 되니, 병존(倂存)시켜 두고 점차 그 제도를 고치는 것만 못합니다. 훈국의 부(部)와 사(司)는 증가하기도 하고 감생하기도 하여 지금은 3천의 병마(兵馬)가 되었습니다. 마땅히 포수(砲手)는 6초(哨)를 감하여 20초(哨)만 남기고, 양부(兩部)에 각기 양사(兩司)를 두어 10초씩을 거느리게 하고, 마병(馬兵)은 2초를 감하고 4초만 남기도록 하소서. 금위(禁衛)에는 별도로 대장(大將)을 설치하여 어영(御營)과 나누어 좌우군(左右軍)을 만들고, 본병(本兵)이 훈국을 겸령(兼領)하여 중영(中營)을 만든 다음 특별히 무재(武才)가 있는 사람을 가려서 중군(中軍)에 임명함으로써 장임(將任)의 계제(階梯)가 되게 해야 됩니다. 그리고 금영(禁營) 휘하의 명색(名色) 가운데 불필요한 것이 아직도 많으니, 의당 일체 이정(釐正)하여 부비(浮費)를 줄여야 합니다. 외방의 경우에는 진관법(鎭管法)을 신명(申明)시켜 절제하게 하고, 대목(大牧)을 주장(主將)으로 삼고 각읍(各邑)을 속장(屬將)으로 삼아 각기 그 군병을 거느리고 봄·가을로 훈련시켜 정예로움을 이루게 해야 합니다. 주진(主鎭)에는 영장(營將)을 혁파하고 중군(中軍)을 두되, 늠료(廩料)는 영장에 견주어 반으로 감하게 하여 군려(軍旅)를 다스리게 한다면, 군제(軍制)에 절로 관할(管轄)이 있게 되어 긴급한 일이 있을 때에 쓸 수가 있을 것입니다. 무사(武士)가 영장(營將)을 혁파함으로써 막연하게 된다면 삼남(三南)의 6, 7개의 무과(武窠)를 덜어내고, 웅부(雄府)에는 그대로 절도(節度)의 계제(階梯)를 두게 한다면, 이는 객환(客宦)인 영장을 두는 것보다 낫게 됩니다. 근래 해마다 기근이 겹쳐 군병이 도망하거나 사망했는데도 첨정(簽丁)의 보충을 독책한다면 백성은 더욱 흩어지고 일에는 실상이 없게 될 것입니다. 의당 도망한 것과 사망한 것을 조사하여 현재 있는 액수(額數)에 따라 초사(哨司)를 감정(減定)함으로써 단속하는 실상이 있고, 수괄(搜括)하는 원망이 없게 해야 하니, 이것이 최선의 양책(良策)입니다. 어찌하여 평상시의 초사(哨司)를 고수하면서 선처할 방법을 모색하지 않을 수 있겠습니까?"

하였는데, 임금이 아름다이 여겨 포장(褒奬)하는 비답(批答)을 내리고 인하여 묘당(廟堂)에 하문하여 채택해 시행하게 하였다.

• 【태백산사고본】 36책 33권 15장 A면【국편영인본】 39책 528면
• 【분류】
  정론-정론(政論) / 인사-선발(選拔) / 인사-관리(管理) / 군사-군정(軍政) / 재정-역(役)

• [註 074]
  정목(政目) : 관원들의 임명(任命)·해임(解任) 그 밖의 중요한 사실을 기록한 문서.
• [註 075]
  하비(下批) : 임금에게 신하가 올린 상소(上疏)나 전주(銓注)에 대하여 비답(批答)을 내리던 일.
• [註 076]
  관시(館試) : 성균관(成均館)에서 보이는 문과 초시(文科初試). 생원(生員)·진사(進士)로서 거재(居齊)한 지 만 3백 일이 되는 사람들을 녹명(錄名)하여 시험보이는데, 50명을 선발하였음.
• [註 077]
  강생(講栍) : 강시(講試)의 순번을 추첨으로 정하는 일. 생(栍)이란 길이가 1촌(寸) 반의 둥근 나무에 통(通)·약(略)·조(粗)·불(不)을 각각 1자씩 쓴 것으로, 강(講)의 성적이 우등인 자에게는 통자생(通字栍), 그 다음은 약자생(略字栍), 그 다음은 조자생(粗字栍), 아주 성적이 좋지 못한 자에게는 불자생(不字栍)을 내어 우열(優劣)을 구별함.
• [註 078]
  양전(量田) : 조선조 때 토지의 넓이를 측량하던 일. 토지를 6등급으로 나누어 20년에 한 번씩 측량하고 양안(量案)을 새로 작성하여 호조(戶曹)·도(道)·군(郡)에 비치하였음.
• [註 079]
  황구(黃口) : 어린 아이.