선혜청이, 강원도의 정공(正供)을 경기의 예에 따라 쌀로 하여 민폐를 제거하기를 청하였는데, 왕이 따르지 않았다. 이에 앞서 선혜청이 강원도 공물을 쌀로 하자는 뜻으로 아뢰었는데, 상이 특별히 거행하지 말라고 명하였다. 이때에 이르러 본청(本廳)이 재차 아뢰기를,

"삼가 강원도 정공을 쌀로 하자는 선혜청의 계목에 대한 재가를 보건대, 조종(祖宗)의 전장(典章)을 준수하여 단지 큰 폐단만을 제거하려는 훌륭한 뜻이 극진하다 하겠습니다. 그러나 신들 또한 힘써 변경하여 작은 은혜나 베풀고 큰 근본은 망각하려는 것이 아닙니다.

조종조에 토질의 형편에 맞추어 공물을 거두었던 법이 지극히 훌륭하지 않았던 것은 아니지만, 법이 만들어진 후 오랜 시간이 지나면서 폐단이 생겨났습니다. 사주인(私主人)이 중간에서 이를 빌미로 교활한 짓을 하여 본색(本色)의 수납 때에 으레 불합격 판정을 내려 미포(米布)로 충급(充給)하니, 그 유래가 이미 오래된 것입니다. 이것은 조종이 법을 세운 본래의 뜻이 한번 변하여 사주인의 병폐가 된 것입니다. 《대전》의 방납(防納)을 금하는 조항에 ‘공물을 방납하는 자의 경우, 조정의 관리는 영구히 서용하지 않고, 서인은 전 가족을 변방으로 이주시킨다.’ 하였으니, 그 법이 엄하지 않은 것은 아닙니다. 그런데도 방납보다 더 큰 이익을 볼 수 있는 곳은 없으므로 이익을 추구하는 무리가 각 고을의 미포를 직접 가서 받아가지고 본색을 대납하며, 또 스스로 납공하기를 꺼려하여 본사(本司)의 하리(下吏)에게 공물가(貢物價)를 나누어 주고서 관에 납공하게 합니다. 이것은 조종이 법을 세운 본래의 뜻이 재차 변하여 방납인의 폐단이 된 것입니다. 그러므로 백성에게서 공물가로 나온 미포 가운데 10분의 5, 6은 방납인의 손에 들어가고, 10분의 3, 4는 사주인의 손으로 들어가고 그 나머지 10분의 1, 2가 국용(國用)에 충당됩니다. 백성에게서 한도 없이 나온 것을 모두 이익의 소굴에다 탕진해 버려, 백성들은 나날이 곤궁해지고 나라는 나날이 가난해지니, 고금 천하 어디에 이런 이치가 있겠습니까. 특히 두드러진 폐단을 들어 말해 보면, 장원서의 과실은 공물로 바치도록 되어 있는 것인데, 본서(本署)의 하리들이 산지(産地)와 밀통하여 사들여 놓았다가 납공에 응하는 바람에 배 1개의 값이 면포 1필이며 은행 1말의 값이 정미(正米) 80말이 되었습니다. 이 한 가지 일만 보아도 백성들이 공물에 해를 입어 안심하고 살아가지 못하는 실상을 알 수 있습니다.

나라의 큰 근본은 백성에게 있는 법인데 백성이 지탱하지 못하고, 나라의 큰 폐단이 방납에 있는데 그 폐단을 제거하지 못하니, 이것이 어쩔 수 없이 쌀로 세금을 내도록 조치를 취해야 하는 까닭입니다. 이전에 민간에서 많은 공물가를 내게 하여 물건을 사서 납부하던 것이 방납인 때문이었고, 지금 민간에서 적은 공물가를 내게 하여 물건을 사서 납부하는 것이 선혜청이니, 공물의 색목(色目)은 줄이지 않고 단지 그 값을 낮추어 받아들여 사주인에게 지급해서 본색을 갖추어 납공하게 하는 것에 불과합니다. 이익이 방납인에게 돌아가는 것보다는 곤궁한 백성의 병폐를 제거해 주는 것이 나을 것이니, 이것이 어찌 옛법을 변경하는 것이겠습니까.

성상께서 처음 즉위한 후 큰 뜻을 선포하여 백성의 병폐를 제거하기에 힘쓰셨는데, 호령이 온화함에 보고 듣는 자가 다 기뻐 어찌할지 몰라 했습니다. 많은 사람들이 의논하기를 ‘만약 병폐를 제거하고자 한다면 방납의 폐단을 변통하는 것을 가장 급선무로 해야 할 것이다. 우선 쌀로 세금을 내는 법을 경기에 먼저 시행해 보고, 시종의 이익과 병폐를 참작하여 점진적으로 각도에 파급해 나가야 한다.’ 하였습니다. 이 일이 한번 시행되자 많은 백성들은 기뻐하였지만, 중간에 이익을 잃은 무리들은 서로 떠들썩하게 온갖 원망하는 말을 다하였으니, 비록 밝디 밝게 비추는 하늘의 해와 같은 성상이라 할지라도 아랫사람의 이와 같은 정상을 어찌 다 헤아릴 수 있겠습니까. 만약 이들 무리의 옳지 않은 의논 때문에 저들이 간사한 짓을 하도록 버려둔다면 민간의 폐단을 제거할 날은 다시 오지 않아 백성을 좀먹고 간사한 무리를 기르게 되어, 그 해가 점점 더 심해질 것입니다. 이것이 어찌 조종이 전장을 만들 때의 본뜻이겠으며, 백성을 편리하도록 해주는 왕자(王者)의 정사이겠습니까.

경기의 백성들은 이미 이것을 편리하게 여겨 시행함에 폐단이 없다고 하고 있습니다. 마침 강원도 사민(士民)들이 멀리까지 와서 호소함을 인하여 체찰사가 상세히 물어 계청하였고, 또 관찰사가 찾아다니면서 물어 본 다음 참작하여 ‘본도의 요역(徭役)은 번거롭고 괴롭기가 다른 도의 배나 되니, 경기와 같이 시행하는 것이 옳다.’고 하였으므로 누차 왕복하며 논란하다가 공사로 입계하였던 것인데, 지금 ‘거행하지 말라.’는 전교를 받았습니다. 본도의 백성들이 이미 조정의 덕스러운 조칙을 듣고 나서 큰 기대에 부풀어 거꾸로 매달려 있는 듯한 급한 상황에서 벗어나게 해주기를 바라온 지가 반년이나 되었는데, 지금 도리어 갑자기 그 명을 취소하셨습니다. 민간의 실망은 전보다 더 커지기만 하고 조금도 그들의 마음에 위로가 되지 못하였으니, 민심을 다 잃어버리는 것이 어찌 중대한 일이 아니겠습니까. 오늘 백성이 원하는 대로 행하였다가 훗날 구애되는 폐단이 보일 경우에 개혁해 나간다면 때에 따라 일을 적절히 처리하는 제왕(帝王)의 도와 합치될 것이니, 어찌 대처하기 어려울 것을 걱정하겠습니까. 곤궁한 백성이 모두 조정의 혜택을 바라는 이러한 때를 당하여 이 한 가지 일조차도 명을 내렸다가 시행하지 못하고 만다면, 폐단을 개혁한다는 전후의 말은 끝내 빈말이 되고 말 것입니다. 신들은 주상 전하께서 사사로운 의논에 동조하여 큰 것을 잃게 될까 염려스럽습니다. 이 일의 처치는 강원도 한 곳의 이해와 병폐가 달려 있는 데에 그치지 않으니 본청의 공사대로 시행하소서. 〈신들은 뜻대로 말을 다하지 못하였습니다. 이것은 삼공(三公)의 의논입니다.〉"

하니 답하기를,

"아뢴 뜻은 알겠다. 다만 예로부터 나라를 가진 자는 모두 토질의 형편에 맞추어 공물을 거두었으니, 그 뜻이 어찌 범연한 것이겠는가. 지금 지엽적인 폐단이나 구제하고자 하고 근본을 바로잡는 계책은 도모하려 하지 않으니, 낭묘의 여러 신하들이 친히 이익을 분석해 보인 계책이 어찌 해로움이 없겠는가. 조정은 다만 기강을 정돈하고 법전을 밝혀 방납하는 사주인의 폐습을 엄격히 금지하고, 곧바로 토산물로 상납하게 하도록 해야 할 것이다. 옛사람은 무릇 일을 추진함에 있어서 시작할 때에 반드시 끝을 맺을 것까지 염두에 두었다. 온 나라의 세금을 다 쌀로 내게 하는 것이 어찌 먼 훗날까지 헤아리는 일이겠는가. 경기 이외의 다른 도에까지 점차 미치게 하는 것은 절대 안 될 일이다. 경들은 다시 강구하여 조종조의 구례를 그대로 따라 시행함으로써 한 번 두 번 변함에 따른 고질적인 폐단을 전부 고치도록 하라."

하였다.

〈사신은 논한다. 나라 안에 구실을 부과하고 토질의 형편에 맞추어 공물을 거두는 것은 왕정의 상법(常法)이다. 그러므로 섬·호·사·시(纖縞絲枲)와 우·모·치·혁(羽毛齒革)의 공물을 토질의 형편에 맞추어 부과했던 것은 옛날의 제도로서, 우리 조종조에도 역시 그렇게 해왔던 것이다. 영묘(英廟)¹⁶³⁾ 와 광묘(光廟)¹⁶⁴⁾ 께서 성신(聖神)으로 계승하심에, 검소함을 숭상하고 사치를 배척하여 재정을 삼가하고 훌륭한 법을 물려 주었으니, 그것이 왕부(王府)에 간직되어 있다. 그런데 무도한 증손이 옛 제도를 변혁하고 새 제도를 만들어 온 나라의 재물을 가지고 자기 하나의 사치를 충족하는 데에 다 써버림으로써 이 백성을 괴롭혔으니, 연산의 정치가 황폐해졌다. 중종대왕께서 통철함으로 잔학함을 대신함에 이르러서는 마땅히 정치가 크게 혁신되어야 했음에도 불구하고, 당시 권신(權臣)의 재능과 식견이 짧아 여기에 미처 손을 대지 못하였으니, 그럭저럭하며 지금에 이른 것이 1백여 년이다. 임진 왜란 이전에 이 백성들이 안심하고 살아가지 못하였던 것 또한 여기에 원인이 있다. 아, 지금 나라의 형편은 어떠하며 백성은 어떠한가. 나라는 위태롭다고 할 만하며 백성은 곤궁하다고 할 만하다. 그런데도 승여(乘輿)의 봉양과 궁실의 건축 등 눈과 귀를 즐겁게 하고 마음을 기쁘게 해주는 것들이 전보다 더 사치스러워졌으니, 우리 백성들이 하늘을 바라보며 이마를 찡그린 채 ‘나를 다독거려 주지 않는다.’고 하는 것은 당연한 일이라 하겠다. 이러한 때에 대신(大臣)이라고 불리우며 우리 임금과 함께 국정을 의논하는 자는, 마땅히 임금의 잘못을 바로잡고 일을 바르게 처리하며 근본을 바로잡고 근원을 맑게 하여 사치를 배격하여 검약한 데로 나아가게 해야 하는 것이다. 그리고 구중궁궐을 사치스럽게 꾸미려는 욕심을 막아 나라의 정공(正貢)을 제정하여 큰 근본을 세우고 나서, 나라의 법을 가지고 유사를 신칙하고 간특한 무리를 징계하여 군주를 높이고 백성을 보호해야 하는 것이다. 그런데 이러한 계책은 세우지 않고, 단지 한 가지 법을 세워 한 가지 폐단을 구제하여 나라를 경영하고 민생을 안정시키는 책임을 때우려 하니, 낭묘에 인재가 없다고 하겠다. 그러나 그 뜻은 이 백성을 구휼하고자 하는 데에 있고 그 대책은 이 백성을 이롭게 하는데 있었으므로 그래도 괜찮은 편이었으니, 마땅히 시험해 보아야 했을 것이다. 그런데 이익을 잃게 될 무리들이 서로 그럴듯한 말로 궁액(宮掖)에 연줄을 대어 임금의 귀를 현혹시킴으로써 위에 계신 주상 전하의 명철함으로도 이해를 제대로 살펴 결단을 내려 행하지 못하게 만들었다. 그리하여 묘당이 고한 정책이 끝내 간사한 소인배들에 의해 좌절되게 하였으니, 이와 같은데도 나라가 제대로 될 수 있겠는가.〉

• 【태백산사고본】 13책 13권 76장 A면【국편영인본】 31책 594면
• 【분류】
  재정-공물(貢物) / 재정-전세(田稅) / 재정-역(役) / 정론(政論)

[註 163] 영묘(英廟) : 세종을 말함.[註 164] 광묘(光廟) : 세조를 말함.