영의정 유성룡이 차자를 올려 시무(時務)에 대해 진술하였다. 그 대략에,

"‘깊은 근심 속에서 성명(聖明)한 지혜가 열리고 많은 어려움 속에서 국가가 흥기된다.’ 하였습니다. 대개 평화로운 시대에는 인심이 무사안일을 즐기고 세속의 선비들이 천박한 식견에 빠지며 또 편협한 의논이 명실을 어지럽히고 대체를 파괴하여 비록 선견지명이 있어도 늘 신용을 받지 못하고 시대를 구제할 계책이 있어도 항상 시행되지 못하다가, 결국 패멸(敗滅)당하고 난 뒤에야 인심이 두렵게 여겨 지난 일의 실수를 징계하지 않을 수 없게 되고 앞날을 위한 계책을 잘 도모하지 않을 수 없게 되어 천명(天命)이 다시 이어지고 국맥(國脈)이 다시 견고해지게 되는 것입니다. 옛날에 오래도록 지속된 나라의 경우에도 혹 중간에 쇠퇴해졌다가 다시 떨쳐서 천 년, 백 년 동안 안정을 유지하게 되었던 것입니다. 이런 관점에서 본다면, 깊은 근심과 많은 어려움이 있는 상황이야말로 어찌 나라를 일으키고 성명을 계발하는 밑받침이 되기에 부족하다 하겠습니까. 이는 곧 전하께서 얼마나 뜻을 더욱 가다듬느냐에 달려 있을 뿐입니다.

아, 요즘 국가가 당하는 화란은 우리 나라가 생긴 이래로 일찍이 없었던 일입니다. 이미 있지 않았던 화란을 당하였고 보면, 이를 구제하는 것도 평범하게 조치하여 소기의 성과를 기대할 수 없으리라고 하는 점은 분명합니다. 비유하건대 마치 고황(膏肓)에 걸린 병은 입에 맞는 부드럽고 순한 약으로는 다스릴 수 없고 반드시 대약(大藥)이나 신단(神丹)을 써서 장(腸)과 위(胃)에 쌓인 고질을 씻어버리고 원기를 길러 낸 뒤에야 비로소 회생할 수 있는 것과 같습니다. 오늘날의 형편이 어찌 이와 다르겠습니까.

국가가 당초에 왜적이 물러가고 서울이 수복되었을 때에 자강책(自强策)을 급히 세워 곡식을 저장하고 군사를 훈련시키며 전쟁의 피해를 수습하는 등 매일 매일 겨를없이 계획을 세우고 조치했더라면 이미 1년이 지난 지금쯤에는 필시 조금이나마 두서가 잡혀 이를 바탕으로 더욱 분발해서 중흥의 기반을 마련할 수 있었을 것입니다. 이 외에는 다른 계책이 없는데, 중외의 신하들은 장구한 생각을 깊이 가지고 짧은 시간도 아껴쓰면서 일을 도모해 보려고는 하지 않고 모두가 게으름을 부리고 시일만 낭비한 채 왜적 토벌은 전적으로 명나라 군사에게만 맡겨두고는 자기들이 당연히 해야 할 일을 전연 강구하지 않고 있습니다. 그리하여 군정(軍政)이 아직 개선되지 못하고 군량 대책도 수립되지 못했으며 민심은 수습되지 않은 채 온갖 일들이 어지럽게 얽혀 전도되고 있는 상황이 마치 안개 속을 헤매는 것과 같은데, 어렵게 살아남은 백성들에게는 손톱만큼도 다시 힘이 남아 있지 않으니, 진실로 마음 아픈 일입니다.

오늘날의 급선무 역시 많은 말이 필요없습니다. 오직 백성을 편하게 하는 정사를 급히 실시하여, 사방 백성들로 하여금 그 소문을 듣고 재생할 희망을 가지게 해야 합니다. 그런 뒤에 또 임기응변의 조치를 취해 군량을 서울에 모아 놓고 그 식량으로 날래고 용감한 군사들을 모집하여 주야로 훈련시킴으로써 모두 절제 있는 군사를 만들어야 합니다. 그렇게 되면 외국의 침략도 방어할 수 있고 국내의 변란도 소멸시킬 수 있어 국가의 형세가 반석처럼 안정될 것입니다.

지난날 조정에서는 태평한 시대의 타성에 젖어 군정(軍政)을 닦지는 않고 민병(民兵) 수천 명만으로 서울에 상번(上番)토록 하였으나 모두 시골 농사꾼들로서 전투가 무엇인지도 모르는 사람들이었습니다. 그리고 해조(該曹)에서는 면제해 주는 조건으로 마구 거둬들이는 일만 일삼아 포물(布物)을 많이 징수해 사용(私用)으로 삼는 반면 실제로 군사를 조련한 일은 한 번도 없었습니다. 그러다가 갑자기 사변을 당하자 마치 고삐 풀린 말처럼 오합지졸들이 제멋대로 사방에 흩어져 다시 모아들일 수 없게 되었습니다. 그런데 변고를 당한 뒤에도 오히려 지난날의 규례를 징계하여 고치지 않고 그 전철을 그대로 밟으면서 구태의연하게 세월만 보내고 있습니다. 또 사방이 모두 이미 결딴이 나버려서 상번(上番)할 의무가 있는 제색군(諸色軍)이 백에 한 사람도 오지 않아 서울이 텅텅 비고, 다만 대신 번을 서는 굶주린 군사 2백∼3백 명 정도만이 있을 뿐입니다. 이것을 가지고 하늘을 뒤덮을 듯한 기세를 가진 강적을 꺾고 이미 쇠퇴해진 나라를 진흥시키려 한다면 또한 어렵지 않겠습니까.

요즈음 훈련 도감의 군사에 소속되기를 원하는 사람이 상당히 많아 응모자도 점차 늘어나고 있는데, 먹일 식량이 없어 제한하는 바람에 많이 모을 수가 없으니 결과적으로 아무런 보탬이 없게 될까 염려됩니다. 대개 식량이 부족하면 사람을 모아들일 수 없고 사람을 모아들이지 못하면 군사도 훈련시킬 수 없는 것이니, 이는 필연의 형세입니다. 지금 국고가 텅텅 비어 경비로 쓸 것 외에는 다시 남은 저축이 없으니, 아무리 군사를 훈련시켜 적을 방어하려 해도 계책이 나올 데가 없습니다.

이에 신이 깊이 생각해 보고 온갖 방도를 헤아린 끝에 겨우 한 계책을 얻었습니다. 평상시 상번하는 기병(騎兵)의 수는 도합 2만 3천 7백여 명인데 각각 3명씩의 보인(保人)이 있으니 모두 9만여 명이 되며, 상번하는 보병(步兵)의 수는 1만 6천 2백여 명인데 각각 보인 1명씩이 있으니 모두 3만 2천여 명이 됩니다. 이들을 합치면 12만 2천 명이 되는데, 이것이 바로 평상시에 상번하는 기병과 보병 2색(色)의 군호(軍戶)와 봉족(奉足)의 숫자가 됩니다. 그리고 상번하는 갑사(甲士)의 수는 4천 6백 40명인데 각각 2명씩의 보인이 있으니 1만 3천 9백 20명이고, 상번하는 정로위의 수는 2천 1백 61명인데 각각 봉족 2명씩이 있으니 합치면 6천 4백여 명이며, 상번하는 별시위의 수는 1천 1백 19명인데, 역시 봉족 2명씩이 있으니 도합 3천 3백여 명입니다. 여기에는 타색(他色)의 군사는 포함되어 있지 않습니다.

이밖에도 각사(各司)의 노비들이 있습니다. 신이 지난 기묘년 겨울에 형방 승지로 있으면서 그 원수(元數)를 살펴보니 모두 3만 7천여 명이었는데 그 뒤에 공천(公賤)의 역(役)이 힘들지 않으므로 점차 증가되어 그 수가 3만 7천 명만 되는 것이 아니었습니다. 이밖에 또 각사의 제원(諸員)이 도합 2천 1백 77호(戶)인데 각각 봉족 2명씩이 있고, 각사의 조례(皁隷)가 도합 3천 6백 28명인데 각각 봉족 1명씩이 있으며, 또 장악원에는 악공(樂工) 7백 명과 악생(樂生) 3백 명이 있는데 각각 봉족 2명씩이 있으니 그 수를 모두 합치면 또한 3천명이 됩니다. 이것이 곧 평상시 각색 명수(名數)의 정액(定額)입니다. 그 사이에 유망(流亡)한 자에 대해 보충하지 못한 곳이 있기는 하나 대략은 이와 같습니다.

지금은 병란을 겪은 후이므로 평상시의 정액으로 계획할 수는 없을 것입니다. 남아 있는 자가 얼마 안 될 것으로 생각되나, 전라도·충청도 및 경상좌·우도의 조금이나마 완전한 군읍(郡邑)과 강원도·황해도·경기도 등처에는 남아서 역(役)을 하는 자가 거의 10만 명에 이르거나 그 이상일 것입니다. 만약 이들의 상번(上番)을 면제해 주고 1인당 쌀 한 섬씩 받아들여 군량을 삼게 한다면 그 수량이 장차 10만여 석에 이를 것인데, 쌀·좁쌀·보리·콩·팥을 막론하고 그 수량을 채워 납부하게 한다면 매우 가벼워져서 인심이 크게 기뻐할 것입니다.

그리고는 서울에 사방의 날래고 용감한 군사를 모집해야 합니다. 이 일 역시 사족(士族)·서얼(庶孽), 공천(公賤), 사천(私賤), 유역(有役)·무역(無役)을 막론하고 다만 용맹스러운 힘이 있는 자 1만 명을 얻은 뒤 5영(營)에 분산시키고 영마다 2천 명씩 법에 의해 조련시켜야 합니다. 그렇게 되면 서울에 항상 1만 명의 정병(精兵)이 있게 되어 근본이 튼튼해질 것이니, 우리의 막강한 힘으로 가볍게 적을 제어할 수 있는 형세를 얻게 될 것입니다.

대개 1만 명의 병력에 소요되는 1년의 양식은 4만 4천 석인데, 가령 다시 수천여 석을 방출해서 날마다 1인당 3승(升)씩 주어 가족까지 보호하게 하더라도 부족하게 될 걱정은 없습니다. 그리고 나머지 수만 석은 특별히 군자(軍資)로 저축하여 군사를 먹일 수요로 하고, 호조의 경비와는 무관하게 한다면 3년 뒤에는 저축량이 몇 배나 되어 군량으로 이루 다 쓸 수 없을 정도가 될 것입니다. 진실로 식량이 넉넉하고 군사가 강하다면, 무엇을 한들 이루지 못할 것이며 어떤 적인들 염려할 것이 있겠습니까. 1만 명의 군사에 대해서도 두 번(番)으로 나누어 영마다 5천 명만 상주하게 하고 나머지 5천 병력은 경기 지방의 비옥하고 한가히 비어 있는 땅에 옮겨 농기구·농우(農牛)·종자 등을 대폭 구비해 준 다음, 마치 조조(曹操)가 허하(許下)에 둔전하던 법⁰⁰⁴⁾ 처럼 나누어 둔전하며 농사를 짓게 해야 합니다. 그리하여 절반은 자기가 먹고 절반은 관에서 징수한다면 식량을 마련하는 길이 날로 넓어지고 군대에 응모하는 자들이 서로 잇따라 구름처럼 모여들 것입니다.

대개 삼대(三代)⁰⁰⁵⁾ 에는 평상시의 농부가 유사시엔 곧 군사로 전환되었는데, 당(唐)나라 초기의 부병제(府兵制)⁰⁰⁶⁾ 역시 옛 제도를 모방한 것으로 선유(先儒)들이 훌륭하게 여겼습니다. 그러나 세상에 변고가 날로 생겨나고 화란이 번다하게 일어나자 병(兵)과 농(農)을 구분하지 않을 수 없게 되었습니다. 이 때문에 당(唐)나라 중엽에서부터 송(宋)·원(元)·명(明)에 이르기까지 모두 그를 변경하지 못한 채 병은 농을 보호하고 농은 병을 기르게 하였으니, 이는 그 형세가 그러했기 때문입니다. 우리 나라의 상번하는 제도 역시 당나라 부병제의 유의(遺意)를 본받아 오늘날에 이른 것인데, 모두 전진(戰陣)에는 하나도 쓸모없는 농사꾼들이라서 형편에 따라 변통하여 적당하게 쓸 수 밖에 없으니 이 또한 그 이치라 하겠습니다.

외방(外方)의 일에 대해서는 신이 지난번에 진달한 진관설(鎭管說)⁰⁰⁷⁾ 에서 이미 대강(大綱)을 열거하였습니다. 대강이 일단 수립이 되면 절목(節目)은 자연히 따라오게 마련입니다만, 다시 대략만 말씀드릴까 합니다. 병법(兵法)으로 보면 가장 먼저 부대를 나누어 관할하게 하는 것을 귀하게 여깁니다. 그런 뒤에야 조리가 정연하게 서게 되고 호령이 두루 통해 조발(調發)하는 데에 어긋남이 없게 되는 법입니다. 그렇기 때문에 중국의 장관(將官)들을 보면 대소 고하를 막론하고 다 통솔하는 군사가 있는데, 평상시에 마음을 다해 훈련시켜 두었다가 일단 위급한 일이 있게 되면 이들을 징용하는 것입니다. 그리하여 각처의 장수들이 그들의 군사를 합쳐 인솔하여 모두 한곳으로 집결시킨 뒤에 전장에 나아가는데 그 군졸들 역시 자기 장수에 오래도록 예속되어 처음부터 끝까지 떨어질 수 없는 관계라는 것을 알기 때문에 두려워하면서도 좋아하는 마음이 생겨 감히 구차한 생각을 가질 수 없게 되는 것입니다. 그러니 비록 끓는 물이나 뜨거운 불에 뛰어들게 한다 하더라도 어찌 무너져 흩어질 염려가 있겠습니까.

그런데 우리 나라의 경우는 그렇지 못해서 군졸이 장수에게 예속되지 않고 장수는 병졸들을 장악하지 못하고 있습니다. 평상시에는 멀리 떨어져 한 번도 얼굴을 보지 못하다가 일단 위급한 상태가 발생하면 농촌이나 민가에서 군사들을 모아들이고 있는데, 그저 어리둥절해서 소속감을 느끼지 못하고 있습니다. 게다가 부유한 사람은 재물을 바쳐 빠지려 하고 장정들은 놀라 흩어져 다른 곳으로 가버리는가 하면, 이른바 색리(色吏)나 도훈도(都訓導) 등은 이러한 시기를 틈타 작폐를 하면서 공갈 협박하고 침해하는 등 못할 짓이 없이 하고 있습니다. 그리하여 결국에는 조금이라도 전투에 참여할 만한 사람들은 다 빠져 나가버리고 자력으로 모면하지 못한 가난한 백성들만 구차하게 그 수를 채우게 되는데, 이들마저 미처 지경을 지나기도 전에 도망해버려 전쟁터에 이를 무렵이면 다 없어지고 마니 이것이 오늘날의 실정입니다.

따라서 모든 도내에 진관법(鎭管法)을 실시하여 크고 작은 군현(郡縣)의 형세가 서로 관계를 맺지 않을 수 없게 해야 합니다. 또 한 읍 내에서 특별히 그 지방 품관(品官) 가운데 생각이 있고 스스로 자기 몸을 아껴 감히 범법하지 않을 자를 선발하여 그로 하여금 각면의 군사 뽑는 일을 주관하게 하고, 건장한 자와 허약한 자를 분류해 뽑아 상·중·하 3등으로 가려낸 뒤 수령이 친히 점열(點閱)하게 해야 합니다. 그리고 뽑힌 사람들로 하여금 빠진 자를 고발하게 하되 몇 명 이상이 되면 군사 뽑은 자를 효시(梟示)하도록 해야 할 것입니다. 그리하여 평상시에는 법을 설치하여 훈련시키다가 유사시에는 곧 그 사람으로 하여금 전쟁터로 인솔해 가게 하되, 병졸들이 도망하고 흩어져서 정예롭지 못한 폐단이 있을 때에는 모두 그 당사자가 책임을 지도록 해야 합니다. 이렇게 되면 감히 마음을 다하지 않을 수 없게 되어 군정(軍政)이 조금이나마 맑아지게 될 것입니다.

그리하여 상등 군졸은 차례대로 전쟁에 나가게 하고 중등과 하등 백성들에게 군량을 공급하도록 하면 일이 모두 사전에 정해져서 사태에 직면하여 소동하는 폐단이 없게 되고 이서(吏胥)들이 농간을 부리는 폐단도 없어져 실이나 노끈이 연결되듯 질서가 정연하여 다시는 지난날처럼 두서가 없게 되지는 않을 것입니다. 지난번 계사(啓辭)에서 대략 그 내용을 드러내어 이미 사방에 알렸었는데, 그 후에 듣건대 아직도 군사를 뽑는 일에 조리가 없어서 온갖 민폐만 일으킬 뿐 이른바 쓸 만한 병졸은 하나도 전쟁에 나간 자가 없다고 하였습니다. 폐습의 제거가 이처럼 어려우니, 탄식을 금할 수 없습니다.

대저 있는 토지를 활용해서 재물을 생산한다면 이루 다 재물을 쓸 수 없을 것이고 넉넉한 재물을 이용하여 사람을 모집한다면 이루 헤아릴 수 없이 모여들 것이며, 백성이 하고 싶어하는 바를 따라 공을 도모한다면 이뤄지지 않는 공이 없을 것입니다. 신이 지난날에 이른바 ‘일은 그 질서를 얻어야 조리가 있어 문란하지 않게 되고 어떤 대상이든 그 근본을 다스려야 힘이 적게 들고 공이 많아진다.’고 한 것은 바로 이런 종류를 두고 한 말입니다.

신은 또 듣건대 난리를 평정하여 정상을 되찾게 하는 방법이 충분한 식량과 군사에 있다고는 하나, 더욱 중요한 것은 민심을 얻는 데에 있다고 하였습니다. 그런데 민심을 얻는 근본은 달리 구할 수 없고 다만 요역(徭役)과 부렴(賦斂)을 가볍게 하며 더불어 휴식을 취할 수 있게 해 주는 데 있을 따름입니다.

국가에서 받아들이는 전세(田稅)는 십일세(什一稅)⁰⁰⁸⁾ 보다 가벼워서 백성들이 무겁게 여기지 않습니다. 다만 전세 이외의 공물 진상이나 각 절기 때마다 바치는 방물(方物) 등으로 인해 침해당하는 일이 매우 많습니다. 당초 공물을 마련할 때에 전결(田結)의 수로써 균일하게 배정하지 않고 크고 작은 고을마다 많고 적음이 월등하게 차이가 나기 때문에 1결(結)당 공물값으로 혹 쌀 1, 2두(斗)를 내는 경우도 있고 혹은 쌀 7, 8두를 내는 경우도 있으며, 심지어 10두를 내는 경우도 있습니다. 이처럼 백성들에게 불공평하게 부과되어 있는데 게다가 도로를 왕래하는 비용까지 가산되고 있습니다. 그리고 각 관청에 봉납(捧納)할 때는 또 간사한 아전들이 조종하고 농간을 부려 백 배나 비용이 더 들게 되는데, 공가(公家)로 들어가는 것은 겨우 10분의 2, 3에 불과할 뿐, 나머지는 모두 사문(私門)으로 들어가고 맙니다.

진상에 따른 폐단은 더욱 심하게 백성을 괴롭히는 점이 있습니다. 이것 역시 당초에 법을 마련할 때는 반드시 이와 같지 않았을 것입니다. 그러나 실시한 지 백 년이 지나는 동안에 속임수가 만연하여 온갖 폐단이 일어나고 있습니다. 지금 만약 곧바로 변통하지 않으면 백성들은 다시 소생할 가망이 없고 나라의 저축도 풍부히 마련할 길이 없습니다.

신은 늘 생각건대 공물을 처치함에 있어서는 마땅히 도내 공물의 원수(元數)가 얼마인지 총 계산하고 또 도내 전결의 수를 계산하여 자세히 참작해서 가지런하게 한 다음 많은 데는 감하고 적은 데는 더 보태 크고 작은 고을을 막론하고 모두 한가지로 마련해야 되리라 여겨집니다. 이를테면 갑읍(甲邑)에서 1결당 1두를 낸다면 을읍·병읍에서도 1두를 내고, 2두를 낸다면 도내의 고을에서 모두 2두를 내도록 해야 할 것이니, 이렇게 한다면 백성의 힘도 균등해지고 내는 것도 한결같아질 것입니다.

방물 값 또한 이에 의거해서 고루 배정하되 쌀이든 콩이든 그 1도에서 1년에 소출되는 방물의 수를 전결에 따라 고르게 납입토록 해야 할 것이니, 이렇게 하면 결마다 내는 것이 그저 몇 되 몇 홉 정도에 불과하여 백성들은 방물이 있는지조차도 모르게 될 것입니다. 진상할 때에도 이런 식으로 모두 쌀이나 콩으로 값을 내게 해야 합니다.

이상 여러 조건으로 징수한 것들은, 전라도는 군산(群山)의 법성창(法聖倉)에, 충청도는 아산(牙山)과 가흥창(可興倉)에, 강원도는 흥원창(興元倉)에, 황해도는 금곡(金谷)의 조읍창(助邑倉)에 들이도록 하고, 경상도는 본도(本道)가 소복(蘇復)될 동안엔 본도에 납입하여 군량으로 하고, 함경도·평안도는 본도에 저장하고, 5개 도의 쌀과 콩은 모두 경창(京倉)으로 수송하도록 해야 합니다. 그리고 각 관청에 공물과 방물을 진상할 때 물건을 따져서 값을 정하는 것은 마치 제용감(濟用監)에서 모시·베·가목(價木)을 진헌하던 전례와 같이 해서 유사(有司)로 하여금 사서 쓰게 하고, 만약 군자(軍資)가 부족하거나 국가에서 별도로 조도(調度)해야 할 일이 있을 경우에는 공물과 방물을 진상하는 수를 헤아려 재감(裁減)해야 합니다. 그러면 창고 안에 저장되어 있는 쌀과 콩을 번거롭게 환작(換作)하지 않고도 한량없이 쓸 수 있을 것입니다.

신은 듣건대 명나라에서는 외방에서 진상하는 일이 없이 다만 13도(道)의 속은(贖銀)을 광록시(光祿寺)에 두었다가 진공할 물품을 모두 이것으로 사서 쓰고, 만약 별도로 쓸 일이 있을 경우에는 특명으로 감선(減膳)하여 그 가은(價銀)을 쓴다고 합니다. 그래서 먼 지방 백성들이 수레에 실어 운반하는 노고를 치르지 않는데도 사방의 공장(工匠)이 생산한 온갖 물품이 경도(京都)에 모여들지 않는 것이 없어 마치 깊은 바다에서 건져 올리는 것처럼 무엇이든 얻지 못하는 것이 없으므로 경사(京師)는 날로 풍부해지고 농촌 백성들은 태평스럽고 편안한 마음으로 직업에 종사한다 합니다. 이것이야말로 훌륭한 제도이니 우리 나라도 본받아 시행해야 할 것입니다.

보통 때 국가 경창(京倉)에는 군량이 거의 40만 석에 이르렀는데도, 의논하는 자들은 오히려 양식이 적다고 걱정하였는데, 지금은 다만 양식이 수천 석뿐이어서 조석으로 위태로우며 2, 3개월 동안의 먹을 양식도 비축한 것이 없으니, 급박한 사세가 이보다 더할 수 없습니다. 옛날에 월(越)나라는 재물을 생산하고 백성을 모은 다음에 훈련시켰고, 훈련을 시킨 다음에 원수를 갚았습니다. 진실로 재물을 생산한 다음에 백성을 모으지 않는다면 아무리 좋은 계책이 있더라도 어느 곳에 시행하겠습니까. 그러므로 오늘날의 일은 마땅히 잡된 일은 없애야 하니 부문(浮文)을 생략하고 본실(本實)을 힘써야 합니다. 그리하여 10여 년 동안을 한정해서 오직 군량 생산과 군사 훈련시키는 데에만 힘을 다하고 털끌만큼이라도 다른 일이 그 사이에 뒤섞여 어긋나지 않게 한 뒤에라야 큰 원수를 통쾌하게 갚고 이 어려움을 크게 구제할 수 있을 것입니다.

지금 백성은 이미 극도로 궁해지고 사세는 위급하여 도탄에 빠지고 거꾸로 매달린 듯한 고통은 말할 것도 없습니다. 신의 이 말이 실시된다면 나라에는 남은 저축이 있게 되고 백성은 남은 힘이 있게 되어 수년 뒤에는 기세가 촉진되어 하고자 하는 바가 어렵지 않게 이루어질 것입니다. 이밖에 자질구레한 절목(節目)은 그 단서가 매우 많으나 지금 일일이 열거하지 못합니다.

바라건대 성명께서는 회복할 수 있는 좋은 계책을 깊이 생각하시고 국가의 수치를 아직 갚지 못한 것을 원통하게 생각하시어 민심을 빨리 만회하여 영원히 국가의 맥이 존속되게 하는 근본을 삼으소서. 그리하여 하루하루 재물을 생산하고 군사를 훈련시킬 계책을 생각하여 허름한 옷과 거친 음식으로 생활하며 노심초사하시는 한편 여러 신하들을 독려하여 인순 고식의 습관을 한번 크게 변화시켜서 크게 일을 할 만한 의지를 진작시키소서. 그러면 일세의 유능하고 지혜있는 선비들이 모두 모여들어 국가를 위해 몸을 아끼지 않고 일을 맡아 수행할 것입니다."

하였는데, 차자를 비변사에 내려 모두 채택해 시행하도록 하였다. 그러나 진관(鎭管)의 법은 사람들이 모두 편리하게 여겼는데도 끝내 시행되지 않았고, 공물 진상을 쌀로 하는 것에 대해서도 상의 뜻이 모두 강구하고 싶어하지 않아 거행되지 못하고 파기되었다.

• 【태백산사고본】 7책 28권 4장 A면【국편영인본】 25책 647면
• 【분류】
  정론-정론(政論) / 군사-군정(軍政) / 군사-병참(兵站) / 군사-군역(軍役) / 재정-잡세(雜稅) / 재정-공물(貢物) / 농업-전제(田制) / 역사-고사(故事)

• [註 004]
  조조(曹操)가 허하(許下)에 둔전하던 법 : 한 헌제(漢獻帝) 때 큰 흉년이 들어 군민(軍民) 모두가 굶주렸다. 이때 조조는 조지(棗祇)·한호(韓浩) 등의 건의에 따라 백성을 모집하여 허하에 둔전을 실시하였는데 여기에서 백만 곡(斛)의 곡식을 수확함으로써 이를 바탕으로 사방을 정벌하여 대승을 거두었다. 《삼국지(三國志)》 위서(魏書) 무제기(武帝紀) 주(註).
• [註 005]
  삼대(三代) : 하(夏)·은(殷)·주(周).
• [註 006]
  부병제(府兵制) : 농병 일치(農兵一致)의 병제. 농민 가운데 20세 이상의 남자를 뽑아 부병으로 편성한 다음, 농한기에 훈련을 시켜 경비에 임하게 하고 조세(租稅)를 면제해 주었다. 그 당시 중국 10개 도(道)에 6백 34개의 부를 설치하였는데, 명칭을 절충부(折衝府)라 하고 절충 도위(折衝都尉)·과의 도위(果毅都尉) 등을 두어 그들을 거느리게 하였다.
• [註 007]
  진관설(鎭管說) : 진관은 곧 적을 방어하기 위하여 각도의 군병을 모두 진관에 나누어 소속시켰다가 유사시에는 속읍(屬邑)의 군병을 통솔하고 주장(主將)의 명령을 따르게 하는 제도다. 《서애집(西厓集)》 계사(啓辭)에 자세히 보인다.
• [註 008]
  십일세(什一稅) : 당년 총 수확량의 10분의 1을 거두던 옛날의 세법. 《맹자(孟子)》 등문공 상(滕文公上)에 십일세를 논한 것이 보인다.