예문관 제학(藝文館提學) 이선제(李先齊)가 상서(上書)하였다. 그 첫째는 이러하였다.

"신이 일찍이 서북(西北) 지방의 익군(翼軍)¹⁰⁸¹⁾ 의 제도를 보고 그윽이 마음에 유감이 있었습니다. 그러나 경략(經略)한 것이 오래인데, 지금 고려(高麗)의 식목 형지안(式目形止案)을 가지고 그 여러 성(城)의 방비하는 제도를 상고하니, 중국의 제위(諸衛)의 법과 약간 합치하므로, 우선 몇 고을의 군사 제도를 들어서 헌의(獻議)합니다. 귀주성(龜州城)은 1천 5백 간(間)이었는데, 도령 중랑장(都領中郞將)이 1인, 중랑장(中郞將)이 2인, 낭장(郞將)이 6인, 별장(別將)이 14인, 교위(校尉)가 28인, 대정(隊正)이 57인, 초군(抄軍)이 24인, 대 좌군(隊左軍)이 20인, 대 우군(隊右軍)이 5인, 대 보창(隊保昌)이 8인, 대 합군(隊合軍)이 1천 6백 37인, 백정군(白丁軍)이 1백 25인으로 대(隊)의 인원을 합계하면 3천 2백 94인이었으며, 귀주(龜州)는 바로 지금의 정주(定州)입니다. 영주성(寧州城)은 9백 25간(間)이었는데, 도령 중랑장(都領中郞將)이 1인, 가 중랑장(假中郞將)이 1인, 낭장(郞將)이 6인, 섭랑장(攝郞將)이 3인, 별장(別將)이 13인, 교위(校尉)가 26인, 대정(隊正)이 53인, 초군(抄軍)이 16인, 대 좌군(隊左軍)이 26인, 대 우군(隊右軍)이 4인, 대 보창(隊保昌)이 7인, 대 합군(隊合軍)이 1천 5백 23인, 백정군(白丁軍)이 1백 41인으로 대(隊)의 인원을 합계하면 3천 6백 66인이었으면, 영주(寧州)는 바로 지금의 안주(安州)입니다.

맹주성(猛州城)은 6백 62간(間)이었는데, 도령 낭장(都領郞將)이 1인, 낭장(郞將)이 1인, 별장(別將)이 5인, 교위(校尉)가 11인, 대정(隊正)이 22인, 초군(抄軍)이 8인, 대 좌군(隊左軍)이 8인, 대노(隊弩)가 1인, 병 우군(幷右軍)이 2인, 대마(隊馬)가 1인, 병 보창(幷保昌)이 4인, 대 합행군(隊合行軍)이 6백 30인, 백정군(白丁軍)이 89인으로 대(隊)의 인원을 합계하면 2천 72인이었으며, 맹주(猛州)는 바로 지금의 맹산(孟山)입니다.

인주성(麟州城)은 1천 4백 90간(間)이었고 중성(重城)이 55간(間)이었는데, 도령 중랑장(都領中郞將)이 1인, 중랑장(中郞將)이 2인, 낭장(郞將)이 7인, 별장(別將)이 18인, 교위(校尉)가 39인, 대정(隊正)이 79인, 초군(抄軍)이 34인, 대마(隊馬)가 6인, 병 좌군(幷左軍)이 34인, 대 우군(隊右軍)이 4인, 대 보창(隊保昌)이 7인, 대 합행군(隊合行軍)이 2천 2백 30인, 백정군(白丁軍)이 36인, 대 합군(隊合軍)이 8백 21인이었으며, 인주(麟州)는 바로 지금의 인산(麟山)입니다.

여러 성(城)이 아울러 41개이었는데, 초맹(抄猛)·장상(將相)·장교(將校)·군사(軍士)의 합계가 아울러 1만 4천 4백 91인, 대(隊)의 합계가 5백 38대, 마군(馬軍)이 97인, 병 행군(幷行軍)이 1만 3천 4백 60인이었고, 좌맹(左猛)·장상(將相)·장교(將校)·군사(軍士)가 아울러 1만 3천 4백 75인, 대(隊)의 합계가 5백 3대, 마군(馬軍)이 71인, 대노군(隊弩軍)이 48인, 대 병행군(隊幷行軍)이 1만 2천 5백 70인이었고, 우맹(右猛)·장상(將相)·장교(將校)·군사(軍士)가 아울러 4천 9백 79인, 대(隊)의 합계가 1백 7대, 마군(馬軍)이 16인, 병 행군(幷行軍)이 4천 8백 3인이었고, 보창(保昌)·장상(將相)·장교(將校)·군사(軍士)가 아울러 7천 4백 51인, 대(隊)의 합계가 2백 68대, 행군(行軍)이 7천 1백 68인이었고, 이상의 초맹(抄猛)·장상(將相)·장교(將校)·군사(軍士)가 아울러 4만 3백 96인, 잡척소 정(雜尺所丁)이 1천 2백 68인, 진강 정(津江丁)이 6백 24인, 부곡 정(部曲丁)이 3백 82인, 역정(驛丁)이 1천 5백 85인, 백정군(白丁軍)이 7만 9백 60인, 대(隊)의 합계가 2천 8백 95대였습니다.

이것이 전조(前朝)가 성(盛)할 때에 서북 지방의 군사 액수(額數)의 대략입니다. 그러나 하나의 성(城) 안에 사(使)·부사(副使)·판관(判官)·법조(法曹)가 있었으니, 이것은 민사(民事)를 다스리던 관리였으며, 방수 장군(防守將軍)과 중랑장(中郞將)·낭장(郞將)·교위(校尉)·대정(隊正)이 있었으니, 이것은 군무(軍務)를 다스리던 임무였습니다. 그러므로 각각 통속(統屬)이 있어서 부오(部伍)가 엄정하여, 일이 있으면 장수를 임명하여 군사를 내보내어 적(敵)의 오는 것을 감당하고, 각각 읍성(邑城)을 지켜 패몰(敗沒)하는 일이 드물었습니다. 원(元)나라 군사가 여러 차례 침벌(侵伐)하기에 이르른 다음에야 능히 지탱하지 못하고 사졸(士卒)이 살육되거나 약탈되어 거의 없어졌습니다. 말년(末年)에 이르러 홍군(紅軍)¹⁰⁸²⁾ 이 난입하니, 승여(乘輿)¹⁰⁸³⁾ 가 파천(播遷)하고 중외(中外)가 잔멸(殘滅)하였습니다. 우리 조정(朝廷)에서 백성들을 함양(涵養)한 지 50년에 생치(生齒)¹⁰⁸⁴⁾ 가 날로 번성하고 군려(軍旅)가 다소 떨쳤으나, 근래에는 여러 가지 연고로 인하여 유망(流亡)하여 흩어져 10명에 8, 9명을 잃고 있습니다. 평양(平壤)에서 의주(義州)에 이르기까지 그 사이의 연도(沿途)에 주(州)·군(郡)이 하나 둘이 아닙니다. 그러나 민관(民官)이 있고 군관(軍官)이 있지만 중국의 의풍부(義豐府)¹⁰⁸⁵⁾ ·어양부(漁陽府)¹⁰⁸⁶⁾ ·영평부(永平府)¹⁰⁸⁷⁾ 와 같은 것은 있지 않습니다. 하물며 의주(義州)는 한 나라의 문호(門戶)이고 적(敵)이 오는 첫 길목인데, 군사의 수는 많지 않고 민호(民戶)는 텅 비어 있어서, 중국의 제위(諸尉)에 비하면 백 명에 한두 명꼴이 아니되니, 저들이 보고 어떻다고 하겠습니까?

또 읍성(邑城)은 견고하지 아니하며, 산성(山城)은 무너지고, 내지(內地)의 익군(翼軍)은 모두 연변(沿邊)에 소속하고, 변향(邊鄕)의 나머지 백성들은 드문드문 초야(草野)에 흩어져 있는데, 만약 현종(顯宗) 때 거란병(契丹兵)이나 고종(高宗) 때 몽고인(蒙古人)과 같이 대거 내침(內侵)하면 부인(婦人)과 어린아이들은 어디에다 두겠습니까? 이러한 때를 당하여 양규(楊規)¹⁰⁸⁸⁾ 와 같은 자가 군사를 잘 쓰고 박서(朴犀)¹⁰⁸⁹⁾ 와 같은 자가 성(城)을 잘 지켰는데, 장차 그러한 손을 쓸 수 없을 것입니다. 의주(義州)에서 경기(京畿)에 이르기까지 지난 때의 방어(防禦)하던 성(城)터가 어제의 것인양 남아 있으니, 이러한 한가한 때를 당하여 주성(州城)과 산성(山城)의 험고(險固)한 것을 골라서 미리 각각 스스로 수축(修築)하게 하고, 수성 군졸(守城軍卒)을 뽑아 두어 그 성공(成功)을 책임지우는 것이 어떠하겠습니까? 만약 제성(諸城)의 군사를 조치할 방도를, 다시 대신과 더불어 중국의 제도를 상고하고 전조(前朝)의 법을 고찰하여 영세의 방어할 방책으로 정한다면 심히 다행하겠습니다."

의정부에서 의논하기를,

"의주(義州)를 견실(堅實)하게 할 방책과 각 고을의 읍성(邑城)·산성(山城)을 수축(修築)하는 따위의 일은 이미 일찍이 수교(受敎)¹⁰⁹⁰⁾ 하였습니다. 여러 성(城)의 군사를 조치할 방도는 그대로 따르거나 고치는 데 손해와 이익이 대체로 각각 같지 아니하였으니, 전조(前朝)의 법을 다 행할 수가 없고 중국의 제도도 본국과 다름이 있으므로, 그전대로 하는 것이 편하겠습니다."

하니, 그대로 따랐다.

그 둘째는 이러하였다.

"북로(北虜)¹⁰⁹¹⁾ 는 인면수심(人面獸心)¹⁰⁹²⁾ 하여 읍성(邑城)에 섞여서 거주할 수가 없습니다. 그러므로 전조(前朝)에서는 관(館)을 성 밖에 짓게 하여서 그들을 접대하였습니다. 이제 평안도 객관(客館)이 모두 길가에 있는 것은 대개 옛 제도입니다. 홀로 안주(安州)·평양(平壤)의 객관(客館) 만이 아직도 성 가운데 있으니, 만약 혹시 북사(北使)가 서로 통래하다가, 여러 사람이 성 가운데 이른다면 관부(官府)의 창고(倉庫)에 충돌(衝突)하고, 민가(民家)를 짓밟아서 그 해됨이 많을 것입니다. 또 적인(敵人)으로 하여금 우리의 허실(虛實)을 알게 하는 것이 옳겠습니까? 일찍이 평양성(平壤城) 서쪽에 관사(館舍)가 있던 옛터를 보았는데, 옛날 몽고의 사신을 접대하던 곳이라고 생각합니다. 위의 두 도읍도 또한 미리 먼저 관사를 짓는 것이 어떠하겠습니까?"

영의정(領議政) 하연(河衍)·좌찬성(左贊成) 김종서(金宗瑞)가 의논하기를,

"평양 성곽(平壤城郭)은 완고하고 관사[館宇]는 넓게 틔어 있으나 인가(人家)가 조밀하고, 또 장수가 상시(常時) 군사를 거느리는 곳이 아니니, 비록 다른 나라 사람으로 하여금 이를 보게 하더라도 돌아보는 데 손해가 없으니, 반드시 성 밖에 따로 관사(館舍)를 둘 것이 없습니다. 안주성(安州城)의 참호(塹壕)는 완전하지 못하고 사람의 거주함이 적조하고 장차 장수가 군사를 거느리고 진무(鎭撫)할 땅이니, 다른 나라의 사람으로 하여금 허실(虛實)을 엿보게 할 수는 없으므로, 성의 서쪽 길가에 따로 객관(客館)을 두는 것이 마땅합니다. 그러나 방어하는 일이 긴요하여 관사를 지을 겨를이 없으니, 서서히 일의 형편을 보아서 다시 의논하게 하소서."

하고, 좌의정(左議政) 황보인(皇甫仁)·우의정(右議政) 남지(南智)·우찬성(右贊成) 정분(鄭苯) 등이 또 아뢰기를,

"지금 방어(防禦)와 축성(築城) 등의 일이 번극한 때를 당하여 일시에 아울러 거행하기는 어렵습니다."

하니, 임금이 하연 등의 의논을 따랐다.

그 셋째는 이러하였다.

"제왕(帝王)이 재정(財政)을 관리하는 도리는 한 가지 방도가 아니지만, 어염(魚鹽)이 가장 으뜸입니다. 《우공(禹貢)》¹⁰⁹³⁾ 이래로 지금에 이르기까지 역대로 모두 이 방도를 썼는데 전조(前朝)에서도 또한 고제(古制)를 써서 그 이익을 취하였습니다. 지금 식목 도감(式目都監)의 형지안(形止案)을 보니, 각 고을의 염분(鹽盆)¹⁰⁹⁴⁾ 의 자리 수와 어량(魚梁)¹⁰⁹⁵⁾ 의 망소(網所)¹⁰⁹⁶⁾ 와 곽전(藿田)¹⁰⁹⁷⁾ 의 결복(結卜)을 함께 빠짐 없이 기록하였습니다. 말년(末年)에 이르러 권세(權勢)·호족(豪族)들이 점탈(占奪)하고 말하기를, ‘나라에서 백성들과 이익을 다툴 수 없다.’고 하였으니, 이것이 무슨 심보입니까? 지금 의논하는 자들이 익숙하게 보고 들어서 또한 말하기를, ‘고기[魚]·소금[鹽]·미역[藿]은 민간에서 취하는 것이니, 이익을 다툴 수 없다.’고 하고 조금도 뜻을 기울이지 않으니, 그 경비의 만분의 일이라도 보탬이 있겠습니까? 《대학(大學)》에 이르기를, ‘생산하는 자는 많고 먹는 자는 적으며, 만드는 자는 빨리 만들고 쓰는 자는 천천히 쓰면, 재물은 항상 풍족하였다.’고 하였습니다. 지금의 재용(財用)은 모두 전조(田租)에서 나오고 다른 방도에서 나오지 않으니, 이것은 생산하는 것은 많지 않고 만드는 것은 빨리 만들지 않은 것이며, 제사(祭祀)·빈객(賓客)의 쓰임새와 사대부(士大夫) 녹봉(祿俸)의 반급(頒給)은 모두 전조(田租)에서 취하니, 이것은 먹는 것이 적지 않고 쓰는 것이 천천히 쓰지 않는 것입니다. 근년 이래로 향화인(向化人)의 의식(衣食)과 장사아치 왜인(倭人)의 판매를 지대(支對)¹⁰⁹⁸⁾ 하기가 번잡하여 비용이 여러 가지로 더합니다. 그렇다면 한갓 전조(田租) 만을 믿고 산택(山澤)의 이익을 쓰지 않는 것이 옳겠습니까? 고기[魚]·소금[鹽]·미역[霍]은 하늘과 땅에서 생산하므로 취하여도 다하지 않고 써도 끝이 없으니, 비록 이를 취하더라도 백성들에게 후하게 거두어서 부익(富益)하다고 이르지는 않을 것입니다. 관원을 차견(差遣)하여 순찰(巡察)하고 그 구적(舊籍)을 고찰하여 문안(文案)에 올리고 그 중간 수를 취하여 교역(交易)의 법을 정하여서 면포(綿布)를 거둔다면, 1년의 납부하는 것을 어림잡아 계산하더라도 장차 수십만 필(匹)을 내려가지 않을 것이니, 그 경비(經費)에 조금이라도 보탬이 없지 않을 것입니다."

의정부에서 의논하기를,

"형세가 거행하기 어렵습니다."

하니, 그대로 따랐다.

• 【태백산사고본】 2책 4권 20장 A면【국편영인본】 6책 302면
• 【분류】
  군사-군정(軍政) / 군사-지방군(地方軍) / 정론-정론(政論) / 재정-전세(田稅) / 재정-잡세(雜稅) / 행정-지방행정(地方行政) / 교통(交通) / 역사-고사(故事) / 역사-전사(前史) / 외교-야(野)

• [註 1081]
  익군(翼軍) : 조선조 때 함길도(咸吉道)와 평안도(平安道)에 설치하였던 군대. 전방 경원 부성 수어군(慶源府城守禦軍)과 후방 용성 목책 수어군(龍城木柵守禦軍)으로 나누고, 다시 중익(中翼)·좌익(左翼)·우익(右翼)으로 편제를 짰음.
• [註 1082]
  홍군(紅軍) : 홍건적(紅巾賊).
• [註 1083]
  승여(乘輿) : 임금이 탄 수레.
• [註 1084]
  생치(生齒) : 백성.
• [註 1085]
  의풍부(義豐府) : 하북성(河北省) 안국현(安國縣)에 있었음.
• [註 1086]
  어양부(漁陽府) : 하북성(河北省) 밀운현(密雲縣)에 있었음.
• [註 1087]
  영평부(永平府) : 감숙성(甘肅省) 구영하(舊寧夏)의 지경에 있었음.
• [註 1088]
  양규(楊規) : 고려 고종 때 무장.
• [註 1089]
  박서(朴犀) : 고려 고종 때 서북 병마사(西北兵馬使).
• [註 1090]
  수교(受敎) : 교지(敎旨)를 받음.
• [註 1091]
  북로(北虜) : 북쪽 오랑캐. 즉 몽고족이나 여진족.
• [註 1092]
  인면수심(人面獸心) : 사람의 얼굴에 짐승의 마음을 가짐.
• [註 1093]
  《우공(禹貢)》 : 《서경(書經)》의 편명. 9주(九州)의 지리와 산물(産物)에 대하여 쓴 글.
• [註 1094]
  염분(鹽盆) : 소금 굽는 가마.
• [註 1095]
  어량(魚梁) : 고기 잡는 곳.
• [註 1096]
  망소(網所) : 그물을 놓는 곳.
• [註 1097]
  곽전(藿田) : 미역 따는 곳.
• [註 1098]
  지대(支對) : 접대.