지돈녕(知敦寧) 이종성(李宗城)이 상서하였는데, 대략 이르기를,

"호전(戶錢)을 시행할 수 없는 논거(論據)가 네 가지가 있으니, 첫째는 고르지 못한 것이고, 둘째는 모자라는 것이며, 셋째는 전결(田結)의 역(役)을 증가시키는 것이고, 넷째는 사부(士夫)의 마음을 잃는 것입니다. 무엇을 고르지 못하다고 하겠습니까? 역대로 백성에게 염출하던 제도가 사책(史策)에 소상히 기재되어 있는데, 옛날에 호별(戶別)로 역을 내게 할 때에는 다만 빈부만 따지고 가구수(家口數)는 따지지 않았습니다. 당(唐)나라·송(宋)나라 이래의 9등(九等)의 법도 도성에는 물력(物力)으로, 시골에는 전답으로 셈하여 부유한 자를 상호(上戶)라 칭하고 빈잔(貧殘)한 자는 하호(下戶)라 칭하였으며, 9등의 분등도 빈부의 차이를 참작하여 역을 내는 다소를 정하였을 뿐 우리 나라에서 말하는 대(大)·중(中)·소(小)·잔(殘)의 인구만 헤아려 이름붙인 것과는 같지 않았습니다. 지금은 대호(大戶)·중호(中戶)로 자손은 많지만 지극히 가난한 자가 돈 내는 것은 특히 많고, 소호(小戶)·잔호(殘戶)로 사람은 적은데 매우 부유한 사람이 돈 내는 것은 가장 적으니, 천하에 고르지 못함이 이보다 심한 것은 없습니다. 이는 가히 구전(口錢)이지 호전이라고는 할 수가 없습니다. 만일 구전이라고 할 것 같으면 1구(口)·2구에서 10구, 1백구에 이르기까지 그 차등이 얼마나 되는데 대·중·소·잔의 4, 5등으로 묶을 수 있겠습니까? 호전도 아니고 구전도 아니며 공평하지도 않고 고르지도 못하니, 이것이 시행하지 못할 첫번째입니다.

모자란다는 것은 무엇을 말함이겠습니까? 고 상신 김석주(金錫胄)가 호포를 발의한 것이 정사년¹²⁰⁾ 이었는데, 그때 경외의 경비는 합계 60여만 필이었습니다. 그런데 계묘년¹²¹⁾ 양역청(良役廳)을 설치할 때에 이르러서는 2필의 역과 그에 상당하는 쌀을 내는 자가 모두 45만 9천 영이었으니, 필 수로 계산하면 91만 8천 필이 되고 1필을 내는 자까지 합하면 1백만 필이 훨씬 넘었습니다. 지금 양계(兩界)와 양도(兩都)·제주 3읍(濟州三邑)¹²²⁾ 을 제하고 6도(道)의 현 호수는 확실히는 알 수 없으나 대충 1백만 호 정도에 지나지 않을 것이니, 호마다 2관(貫)을 재촉해 거둔다 하여도 오히려 부족함을 느낄 터인데, 더구나 분등하여 체감(遞減)함에 있어서이겠습니까? 또한 대호와 중호는 지극히 적고 거의가 소호와 잔호이지 않습니까? 대충 셈하여 보아도 태반이 부족하니, 이는 행하지 못할 두 번째입니다.

무엇을 가지고 전결의 역만을 증가시킨다고 할 수 있을까요? 우리 나라의 민역(民役)은 전결과 호구 둘뿐입니다. 전부(田賦)는 정제(定制)가 있으나 연호(煙戶)의 역은 명목이 지극히 많아 해서와 관동에 있어서는 한 집에서 내는 것이 거의 전부(田賦)보다 많고 경기에 있어서는 치계(雉鷄)·시초(柴草)·빙정(氷丁)¹²³⁾ 외에도 별성(別星)¹²⁴⁾ 이 있으면 솥과 그릇을 장만한다고 돈을 걷고 전배(前排)를 맞이한다고 하여 돈을 받으며, 상장(喪葬)에는 담지군(擔持軍)¹²⁵⁾ ·잡색군(雜色軍)이 있어야 한다고 돈을 걷고 묘를 조성할 군과 사초꾼[莎草軍]이 필요하다고 하여 돈을 거두니, 제도(諸道)를 통틀어 말하자면 아무리 가장 헐하다고 한 곳도 1년에 거둔 것이 돈으로 셈하면 호당 4, 50문(文)은 넘습니다. 이제 만일 호전을 시행한다면 옛날에 호별로 내던 역을 모두 일체로 쓸어 없애야 하니 아무리 탐관 오리라도 절대로 거듭 겹쳐 받지는 못할 것이고, 옛날에 쓰던 것으로 지금 폐하지 못할 것들은 연호에서 나오지 않는다면 자연히 전결로 돌려질 것입니다. 이제는 그대로 한결같이 호전을 시행한다 하고 전결의 역만을 아울러 늘리게 되었으니, 이것이 행하지 못하는 세 번째입니다.

무엇을 가지고 사대부의 마음을 잃는다고 할 수 있을까요? 우리 나라는 가난한 나라입니다. 서울이나 외방의 사서(士庶)는 큰 부자나 녹을 먹는 사람 이외에는 대체로 궁핍한 사람이 많은데, 그 중에서도 양반이 가장 많고 또 가장 가난합니다. 사부(士夫)의 공경(公卿) 자손과 향인(鄕人)의 교생(校生) 이상을 통칭 양반이라고 하는데, 그 수효는 거의 모든 백성의 반절이 넘습니다. 조선(朝鮮)의 양반은 한번 공장이나 상인이 되면 당장에 상놈이 되니 공장이나 상인이 될 수 없고 살아갈 길은 단지 농사밖에는 없는데, 만일 몸소 농사를 짓고 아내는 들에 밥 나르기를 농부가 하는 것처럼 하면 한정(閑丁)이나 권농(勸農)의 직첩이 바로 나오니 이 짓은 죽어도 할 수 없는 일입니다. 공·상·농업은 모두 할 수 없어 겉으로는 관복을 입고 혼상(婚喪)에는 양반의 체모를 잃지 않으려하니, 어떻게 가장 가난하지 않을 수 있겠습니까? 안으로 서울에서 밖으로 8도에 이르기까지 오두막집이 찌그러지고 쑥대에 파묻혀 눈바람치는 혹한에도 연화(煙火)가 끊긴 곳은 물어보지 않아도 가난한 선비의 집임을 알 수 있습니다. 심지어 처녀로 나이 많아도 시집가지 못한 자는 대개 양반의 딸들이니, 세상에서 궁하게 사는 것은 사실 이들과 비교할 만한 데가 없습니다. 양역(良役)을 지는 백성은 비록 극히 애처롭기는 해도 힘써 농사를 짓고 땔감을 져 나르고 해서 그래도 마련할 길이라도 있지만, 만일 이들 양반들에게 돈이나 베를 내라고 하면 한 푼, 한 실오라기인들 어디서 구하겠습니까? 그러나 입에는 지게미와 쌀겨도 흡족하지 못하고 몸에는 누더기도 걸치지 못하면서도 평일에는 손바닥을 치며 조정을 논하고 수령을 평판하게 되는데, 이는 그들의 타고난 습성으로 참으로 가증스럽지만 무엇이든 오래되면 고치기가 어렵다는 것은 성인(聖人)의 훈계에도 나와 있습니다. 우리 나라 풍습은 중국과는 너무 달라 멀리는 신라·고려 때부터 명분을 가장 중요시하였으니, 하루아침에 개혁할 수 없음은 분명한 일입니다. 그렇기 때문에 식자들은 우리 나라 양반을 옛날의 봉건(封建)¹²⁶⁾ 에 비유하기도 하지만 그러나 민심을 유지하여 변란이 생기지 못하게 함에 있어서는 국가에 도움이 없다고도 할 수 없습니다. 이들은 환자곡에 있어서도 오히려 포탈하고자 하는데 더구나 호전을 서민과 차별도 없이 재촉하여 징수하려 한다면 즐겨 명령에 따라 즉시 내려 하겠습니까? 비록 즉시 납입하고자 하여도 돈을 구할 길이 없고 처자식까지 가두게 되면, 그 원망과 저주는 이르지 않는 곳이 없을 것입니다. 그렇기 때문에 고 신풍 부원군(新豊府院君) 문충공(文忠公) 장유(張維)가 말하기를, ‘나라에서는 차라리 소민(小民)의 마음은 잃을지언정 사부(士夫)의 마음을 잃을 수는 없다.’고 하였습니다. 장릉(長陵)¹²⁷⁾ 의 시대에도 오히려 이러했는데, 하물며 오늘날에 있어서이겠습니까? 이 점이 절대 시행할 수 없는 네 번째입니다.

그러나 이 네 가지 일은 다만 호전(戶錢)의 대체에 대해서만 논한 것이니, 오늘날의 사세에 있어서는 더구나 행하지 못할 일이 또 있습니다. 유사(有司)의 신하가 절목에 의거하여 마련하려고 한 것은 장적(帳籍)입니다. 그러나 장적의 문란함은 여지가 없어 거짓 잔호(殘戶)와 거짓 독호(獨戶) 등, 그 나누고 합치고 함이 이루 다 말할 수 없는데, 지금 만일 원적(原籍)에 의거하여 돈을 거두려 한다면 이는 양역의 폐단을 전국에 퍼뜨리는 격이 될 것이니, 어찌 가하겠습니까? 호포를 호전으로 바꾸는 일에 있어서는 신은 그윽이 불가한 중에서도 더욱 불가한 일로 여기고 있습니다. 그렇기 때문에 삼대(三代)¹²⁸⁾ 로부터 우리 조정에 이르도록 한 번도 돈으로 백성에게 부과시키지 않았으니, 이는 백성의 근본을 소중히 여기고 농사를 손상시킴을 경계한 까닭입니다. 군포(軍布)를 돈과 베로 반반씩 받게 된 것은 최근에 나온 일인데, 법 제정의 본의를 한번 잃게 되자 점차 돈을 중하게 여기는 폐단이 초래하게 되었습니다. 하물며 전국을 통틀어 호구마다 돈으로 내게 한다면 돈은 어디서 다 나오겠습니까? 상고해 보면 호포의 제도는 일찍이 숙고(肅考)께서 재유(在宥)¹²⁹⁾ 하실 때에도 강구하고 시행하였으나, 며칠이 못가서 중지되었습니다. 그때는 경신년¹³⁰⁾ 의 개기(改紀)한 뒤라서 국세가 한창 형통하기가 해가 중천(中天)에 있는 것 같고 조정 신하들의 일 추진이 별이 북극성을 감싼 것과 같아 기강은 족히 변경에까지 미치고 법령은 족히 강포자(强暴者)도 위압할 만하였으나, 먼저 관서 일로에만 시험해 보다가 끝내 행하지 못한 것은 단적으로 백성의 비방이 덩달아 일어나고 이의가 번갈아 아뢰어졌기 때문입니다.

신이 또 추후로 항간의 소문을 들어 보니, 묘당의 뜻은 다분히 결포(結布)에 있으니 호역(戶役)이 앞으로 결역(結役)으로 바꾸게 될 것이라는 것이었습니다. 우리 나라의 제도에 전분 6등(田分六等)¹³¹⁾ 은 땅의 좋고 나쁨으로 나눈 것이고 세액을 9등으로 나눈 것은 절후(節候)까지 아울러 참작한 것이니, 가히 지극히 세밀하다고 할 만하겠습니다. 그런데 한번 연분(年分)¹³²⁾ 의 법이 폐지되자 전역(田役)이 가장 헐하다고는 하지만 그 지방에서 나는 공물(貢物)도 모두 전답에서 나와야 하기 때문에 대동법(大同法)을 실시하기 전에도 전결의 역이 이미 가볍지는 않았습니다. 토공(土貢)이 대동(大同)으로 바뀌게 된 뒤에는 1결에서 정상적으로 내는 쌀에 가승(加升)¹³³⁾ 을 아울러 계산하니 삼수량(三手糧)이 총 18두가 되나, 소민(小民)이 내는 세는 20두가 아니면 관에 납입할 수 없습니다. 설사 국초의 제도로 말하더라도 하지하(下之下)의 밭에서 상지상(上之上)의 세를 내지 않는 경우가 없었으니, 결포의 수량은 몇 필로 정하였기에 적어도 1필 이하로는 내려가지 않았는지를 신은 알지 못하겠습니다. 대동법에 쌀을 무명으로 바꾸는 규정은 베는 오승포(五升布) 35자[尺]에 쌀은 호남이 8두, 영남이 7두, 호서가 6두인데, 지금 비록 호서의 예로 말하더라도 전결 20두와 합하면 벌써 26두가 됩니다. 지금 결포를 더 부과하려는 것은 대체로 군포를 대신하려는 까닭인데, 지금 오승포 35자로써 훈련 도감의 포보(砲保)와 여러 군문(軍門) 및 각아문(各衙門)의 쓰이는 비용에 대신 낼 수 있겠습니까? 칠승포(七升布) 40자가 되지 않으면 내지 못합니다. 그런데 이 쌀 6두로써 마련해 낼 수 있겠습니까? 그 사세가 앞으로 2냥의 돈을 재촉해 징수할 모양인데, 그렇다면 중년(中年)¹³⁴⁾ 의 쌀 10두가 아니면 마련하지 못합니다. 이로써 말한다면 1결에서 내는 것이 꼭 30두가 됩니다. 백성의 힘이 감당할 만한 지의 여부는 고사하고라도 왕자(王者)의 정사에서 어찌 차마 이를 행하겠습니까? 논자들은 더러 ‘주(周)나라의 병거(兵車)와 당(唐)나라의 용조(庸調)¹³⁵⁾ 가 다 밭에서 나왔으니, 지금의 전역(田役)은 고제(古制)에 비하면 그래도 헐한 편이다.’라고 말하고 있으나 주나라의 백묘(百畝)¹³⁶⁾ 와 당나라의 영업전(永業田)¹³⁷⁾ 이 모두 공전(公田)이고 백성의 사유(私有)가 아님을 자못 몰랐던 소치입니다. 그 명의(名義)의 바르지 못함은 호전보다도 지나친 것이었으니, 이 한 대목만 가지고도 그것이 시행하지 못할 것임을 알 수 있습니다.

이제는 절목(節目)에 대하여 말해 보렵니다. 6도(道)에서 기경(起耕)하고 있는 전결의 수량은 최근 50년 이래로는 경술년¹³⁸⁾ 의 75만 결이 가장 많았고, 각종 면세전(免稅田) 12만 결까지 합하면 86만 결이 되었습니다. 매 결에 베 1필씩을 내면 86만 필이 되지만 경외의 경비 1백 만 필보다 부족한 것만도 이미 14만 필이나 됩니다. 더구나 50년 만에 한 번 있을까 말까한 큰 풍년을 매년 기대할 수 있겠습니까? 그러니 쓸 데는 많고 수입은 적어 맞추지 못하는 것은 호전과 다름이 없습니다. 혹자는 말하기를, ‘양역의 군포 2필에서 반을 감하여 1필로 하고 1필의 대신은 전결에 돌리면, 이는 더 부과함이 되지 않는다. 제도(諸道)에서 통용되고 있는 조례에서 만일 1결의 전(田)에서 벼 1백 두나 혹 80두를 호수(戶首)에게 세부(稅賦)나 정공(正供) 제반 잡역을 모두 그 속에 포함시키면 상납미 18두를 제하고서도 남은 잡역가(雜役價)로써 족히 베 1필을 마련할 수 있는데, 잡역을 연호(煙戶)에게 떠맡기게 되니 애당초 농민을 착취하는 것은 아니다.’라고 합니다. 지금의 논자들도 다분히 이 논의를 찬성하고 있지만 신의 의혹은 더욱 심해지기만 합니다. 농민이 곡식을 내는 것은 살을 도려내는 것 같은데, 많고 적고를 따지지 않고 넉넉히 호수에게 내주는 것은 다만 불려다니고 매맞고 하는 괴로움을 면해보려는 것입니다. 만일 1필 값을 제하고 호수에게 돌아갈 남은 이익이 없다면 전세(田稅)나 대동미를 자신이 내야 하게 될 형편이고, 이를 모면하고자 하면 또 전의 예대로 하여 더 주어야 할 터이니, 어떻게 농민을 착취함이 아니고 더 부과함이 아니라고 말할 수 있겠습니까? 잡역가를 연호에게 넘긴다 해도 결포를 내는 데에는 또 어떻게 정채(情債)¹³⁹⁾ 가 없을 수 있겠습니까? 이는 참으로 조삼 모사(朝三暮四)¹⁴⁰⁾ 의 꾀이니, 하민(下民)들에게 베풀 것은 못됩니다. 논자는 말하기를 ‘조종하여 받는 정채는 다시 통렬하게 금하면 된다.’고 하고 있습니다만, 토공(土貢)이 대동으로 바뀐 것은 정채가 끊이지 않고 방납(防納)에까지 이르게 된 까닭이 어찌 아니겠습니까? 열성조의 한창 융성했을 때에도 금하지 못했던 것을 지금에 와서 명령 한 번으로 다 혁파할 수 있겠습니까? 하물며 연호에게 잡역을 부과시키는 일은 전에는 없었던 것을 오늘날에야 창시한 것인데, 이제 양역의 군포 1필을 감하기 위하여 온 나라의 결(結)과 호(戶)의 역을 모두 증가시키는 것이니, 그 폐단과 원망의 대소 경중이 과연 어떻다 하겠습니까? 송(宋)나라 때의 응역 면제는 일시를 구하는 좋은 법이라 해도 무방하지만, 논자들은 특히 하호(下戶)에게 역전(役錢)을 아울러 내게 하는 것을 들어 백성을 병들게 하는 법이라고 극력 반대하였습니다. 《시경》에 ‘잘 사는 사람은 그래도 괜찮지만 외롭고 고단한 사람이 불쌍하다.’라고 한 말은 바로 이를 두고 한 말입니다. 대동법이 실시된 뒤에 공물의 폐단이 아주 없어지니 사람들이 모두 좋은 변통이라고 하였지만, 당시의 식자들은 그래도 측은해 하고 걱정하여 말하기를, ‘각박(刻薄)하게 법을 만들어도 그 폐단이 오히려 탐욕에 치닫는데, 지출을 헤아려 수입을 늘리는 것부터가 선왕(先王)의 법제에 어긋나는 일이니, 만일 이 뒤로 이번 일을 예(例)로 끌어들여 백성에게 더 부과시키려 든다면 나라는 틀림없이 망하게 될 것이다.’ 하였는데, 불행하게도 오늘날 이 말이 징험을 보게 되었습니다. 신이 두 제도의 행해지지 못할 연유를 힘써 논하는 것은 실로 태괘(泰卦)¹⁴¹⁾ 의 구이(九二)와 전(傳)¹⁴²⁾ 에 이른바, ‘오래 된 폐단은 없애지도 못하고 새로운 걱정만 생겨났다.’고 한 대목에 깊이 느낀 바가 있기 때문이었습니다."

하니, 답하기를,

"묘당으로 하여금 품의하여 처리하게 하라."

하였다.

• 【태백산사고본】 53책 71권 25장 B면【국편영인본】 43책 371면
• 【분류】
  정론(政論) / 재정-잡세(雜稅) / 신분(身分)

• [註 120]
  정사년 : 1677 숙종 3년.
• [註 121]
  계묘년 : 1723 경종 3년.
• [註 122]
  제주 3읍(濟州三邑) : 제주(濟州)·대정(大靜)·정의(旌義).
• [註 123]
  빙정(氷丁) : 얼음을 채취, 운반하는 사람.
• [註 124]
  별성(別星) : 왕명(王命)을 받든 사신(使臣).
• [註 125]
  담지군(擔持軍) : 상여꾼.
• [註 126]
  봉건(封建) : 제후(諸侯).
• [註 127]
  장릉(長陵) : 인조(仁祖)의 능호.
• [註 128]
  삼대(三代) : 하(夏)·은(殷)·주(周).
• [註 129]
  재유(在宥) : 자재관유(自在寬宥)의 준말. 무위(無爲)로써 천하를 다스림. 곧 자연에 맡기어 간섭하지 아니함을 이름.
• [註 130]
  경신년 : 1680 숙종 6년.
• [註 131]
  전분 6등(田分六等) : 조선조 세종 때부터 실시한 조세 제도의 하나. 모든 전지(田地)를 토질의 비척(肥瘠)에 따라 1등전에서 6등전까지 6등급으로 나누었음.
• [註 132]
  연분(年分) : 조선조 세종 때부터 실시한 조세 제도의 하나. 그 해의 농사의 풍흉(豊凶)에 따라 상상전(上上田)에서 하하전(下下田)까지 9등급으로 나누었음. 연분 9등(年分九等).
• [註 133]
  가승(加升) : 세곡(稅穀)을 수납할 때에 결손 보충용으로 1석(石)당 3승(升)씩 더 징수하던 일.
• [註 134]
  중년(中年) : 풍흉의 중간이 되는 해.
• [註 135]
  용조(庸調) : 당대(唐代)의 세 가지 징세법 중 백성에게 부역을 시키는 용(庸)과 가업(家業)에 부과하는 조(調)를 이름. 《정자통(正字通)》에 "당(唐)나라 무덕(武德:당나라 고조의 연호) 초에 전대(前代)의 호조(戶調)를 썼다. 법제(法制)에 조(租)·용(庸)·조(調)가 있었으니, 백성이 전(田)이 있으면 조(租)가 있고, 집이 있으면 조(調)가 있으며, 몸이 있으면 용(庸)이 있다." 하였음.
• [註 136]
  백묘(百畝) : 주(周)나라 정전(井田)의 제도에서 한 정(井)을 9백 묘(畝)로 하고 이를 1백 묘씩 9등분한 전지. 중앙의 한 구역을 공전(公田)으로 하고 주위의 8백 묘를 여덟 집에서 나누어 사전(私田)으로 하여 경작하였음.
• [註 137]
  영업전(永業田) : 세습(世襲)을 허락한 전지. 정전법(井田法)의 공전(公田)을 기준으로 하여 만든 것으로, 당(唐)나라 고조(高祖) 때에 8세 이상의 남자에게 농토 1백 묘(畝)를 나누어 주고 그 중 20묘를 영업전, 80묘를 구분전(口分田)으로 하여, 영업전은 그 자손에게 세습할 수 있게 하고 구분전은 그 사람 일대(一代)에 한하게 하였음.
• [註 138]
  경술년 : 1730 영조 6년.
• [註 139]
  정채(情債) : 시골의 아전이 중앙 관청의 서리에게 아쉬운 청탁을 하고 정례(情禮)로 주는 돈.
• [註 140]
  조삼 모사(朝三暮四) : 당장 눈앞에 나타나는 차별만을 알고 그 결과가 같음을 모름의 비유. 옛날 송나라 저공(狙公)이 원숭이에게 너희들에게 열매를 아침에 세 개, 저녁에 네 개씩 주겠노라 한즉 원숭이들이 그 적은 것에 노하자, 곧 말을 고치어 아침에 넷, 저녁에 셋씩 주겠노라고 한즉 원숭이들이 좋아하였다는 우언(寓言)에서 나온 말.
• [註 141]
  태괘(泰卦) : 주역(周易)의 괘명(卦名).
• [註 142]
  전(傳) : 정전(程傳).