경기 감사 유복명(柳復明)이 상소하여 〈양역의 폐단에 대하여〉 논하기를,

"양역의 폐해는 수화(水火)보다도 심하니, 이 법을 고치지 않으면 필경엔 백성이 없게 될 것입니다. 때문에 선조(先朝) 때부터 변통할 방책을 강구하였으나 아직까지 정론(定論)을 찾지 못하였습니다. 대체로 호전(戶錢)이나 결포(結布)가 모두 결점이 있어서 갑자기 시행할 수 없었기 때문입니다. 무릇 호전은 모름지기 호적법이 정돈되어야만 논의해 볼 수 있는 것인데 만근 이래로 합호(合戶)와 누적(漏籍), 사사(詐死)·위망(僞亡) 등의 간계가 가는 곳마다 모두 그러합니다. 지금 중외의 호수(戶數)가 비록 1백 70만 호에 이르고 있으나, 이른바 대호(大戶)·중호(中戶)는 열에 한둘도 못되고 소호(小戶)와 잔호(殘戶)가 거의 반절을 넘고 있습니다. 경기로 말하더라도 총 14만 7백여 호에서 대호·중호라고 할 만한 호수는 1만여에 불과한데, 경기가 이러하니 다른 도는 알 만합니다. 처지가 이러한데 돈을 거둘 경우 덜하면 국가의 경비가 아주 부족할 것이고, 무겁게 거두면 백성의 근심과 원망은 도리어 더 심해질 것이니, 이는 결코 시행해 볼 만한 방도가 아니라고 여깁니다. 결포에 있어서도 우리 나라 전세(田稅)가 대동법이 생긴 이후로 1결에서 쌀을 내는 수효가 너무 많은데, 이제 또 규정 이외의 세금을 덧붙이면 지나치게 편중되는 것이 되지 않겠습니까? 옛날 인묘조에 유사(有司)가 재정이 고갈되었다 하여 4결에 베 1필씩을 내게 하자고 청하였으나, 여러 신하들이 이는 농사를 그르치고 백성을 병들게 하는 짓이라고 극언하였습니다. 비록 넉넉하다고 한 시대에도 4결에 베 1필을 가지고 오히려 어렵게 여겼는데, 하물며 지금 같은 고궁하고 위급한 때에 1결에 베 1필을 어떻게 쉽게 시행할 수 있겠습니까? 더군다나 1결을 가진 백성이 몇 사람이나 됩니까? 열 집의 마을에서 땅을 가진 자는 두서넛도 못되고 거의가 남의 전답을 빌려 짓고 있어 거기에서 난 소출을 다해도 상세(常稅)를 충당하지 못하는 판국에 전에 없던 별징(別徵)을 또 물린다면, 끝내는 반드시 옥토를 버려 썩은 흙처럼 될 것이고 묵혀서도 부족하여 떠나게 될 것이며, 인족 침징(隣族侵徵)의 폐단은 양역보다 심하고 국가의 유정지공(惟正之貢)¹¹⁰⁾ 도 또한 줄어들게 될 것입니다. 지금에 있어서 나라의 대계를 도모하려면 수어청과 총융청을 혁파하여 남한 산성(南漢山城)과 북한 산성(北漢山城)에 넘겨주고 각사(各司)의 불필요한 관원을 도태시키며 삼군(三軍)의 둔전(屯田)을 합하는 것이 가장 좋은 계책이라 하겠습니다. 그러나 이는 사실 대변혁에 관계되니만큼 가벼이 논의할 수 없는 것입니다. 옛사람이 말하기를, ‘작게 변통하면 작은 이익이 있고 크게 변통하면 크게 이익이 있다.’고 하였으니, 신은 청컨대, 작게 변통하는 도리로 전하께 아뢰려 합니다.

지금 인구의 증가는 번성하다 할 수 있겠으나 군액(軍額)이 그래도 부족한 것은 실로 부호(富戶)의 장정은 거의 정역(正役)을 피하려고 하여 수월한 곳으로 들어가고 정군(正軍)의 자식은 모두 도포를 입고 당혜(唐鞋)를 신으며 부오(部伍)의 천인들도 철릭[天翼]을 입고 갓을 씁니다. 여기에 교생(校生)·원생(院生)·관군관(官軍官) 등 허다한 명목이 있어, 쉽사리 양민의 피하려는 소굴이 되고 있습니다. 이런 연유에서 양역(良役)을 수괄(搜括)하지 못하고 노약자는 도리어 구차하게 충원됨이 많으니, 어찌 통탄할 일이 아니겠습니까? 대체로 지금의 민정(民情)은 오로지 자기의 2필 응역을 어렵게 여기는 것만이 아니라, 인족(隣族)이 침징(侵徵)을 당함으로써 지탱하지 못하는 가장 큰 사단으로 여기고 있습니다. 황구 첨정(黃口簽丁)과 백골 징포(白骨徵布)는 원기(冤氣)가 하늘을 찌르고, 한 집에서 거듭 겹쳐진 응역에 쌓인 원망이 뼈에 사무쳐 있으니, 민생의 괴로움과 고달픔은 가히 비참하다 하겠습니다. 지금의 기강과 풍속, 인심과 세도(世道)로서는 비록 주관(周官)의 제도가 있다 한들 실로 끝내 성취할 가망은 없고 혹시라도 역로(驛路)와 파발(擺撥)만을 소란하게 할 것 같은 염려만 있습니다. 신의 천박한 소견으로는 제도(諸道)의 민역을 관서의 예대로 모든 2필의 응역을 모두 1필로 바꾸면 제반 투속(投屬)이 자연히 노출되어 군액에 충당되는 도리가 있을 것이고, 각도의 장정이 전처럼 수월한 곳으로 달아나는 폐단이 없어지리라고 여겨집니다. 관서에서 현재 행해지고 있는 실례로 말하더라도 1필로 책정한 뒤에는 지금까지 백성들의 원망이 없이 순조롭게 행해지고 있으니, 이는 목전의 폐단을 제거하는 가장 좋은 방책일 것입니다. 논자들은 반드시 말하기를, ‘2필의 역을 1필로 줄이면 허다한 경비가 조달되지 못한다.’고 하지마는, 이점에 대해서는 신도 생각해 본 바가 있습니다. 국가의 1년 경비 중 반절이 나올 데가 없어지는데, 이는 실로 쉽사리 보충할 수 있는 것이 아닙니다. 하지만 국내의 재정을 총괄하여 외방의 불필요한 잡비를 삭감하고 형편을 보아 옮겨 구획하여 반감된 숫자에 충당한다면, 어찌 길이야 없겠습니까? 이것이 만일 부족하다고 한다면 앞에 말했던 군액 이외의 교생의 무리를 ‘제번 교생(除番校生)’이라 명명하고, 여러 읍의 군관이나 기패관(旗牌官) 등속도 ‘수포 군관(收布軍官)’이라고 칭하여 모두 1필의 응역에 충당하면, 이 역시 경비를 보충하는 일단이 될 것입니다."

하니, 되돌려 주라고 명하였다.

• 【태백산사고본】 53책 71권 22장 B면【국편영인본】 43책 370면
• 【분류】
  정론(政論) / 호구-호적(戶籍) / 재정-역(役)

• [註 110]
  유정지공(惟正之貢) : 해마다 의례(儀禮)로 궁중 및 서울의 고관(高官)에게 바치던 공물(貢物).