상이 다시 부호군 이유태, 공조 좌랑 이상을 인견하였다. 상이 승지 남용익에게 유태의 소장을 읽게 했는데 그 소장의 내용이 2만여 언이나 되었다. 상이 구절에 따라 하문하면 유태가 부연 해석하여 대답하였다. 그 소장의 끝에

"선왕(先王)께서는 등극한 이후 절대로 술을 가까이 하지 않았기 때문에 전하께서 술맛을 모른다고 하였습니다."

하였는데, 유태가 아뢰기를,

"이 말이 참으로 사실입니까?"

하니, 상이 이르기를,

"그렇다. 선왕께서 조신(朝臣) 가운데 술마시기를 숭상하는 사람이 있다는 말을 들을 때마다 술을 끊기가 어렵지 않은데 그렇게 할 필요가 뭐 있겠느냐고 하교하셨다."

하였다. 유태가 소장 내용의 말을 인하여 앙문(仰問)한 것인데 상의 답이 이와 같았다. 용익이 다 읽고 나서 아뢰기를,

"이 소장을 이미 탑전(榻前)에 진달하였으니, 비국(備局)에 내려 처리를 의논하게 하시겠습니까."

하니, 상이 이르기를,

"이 소장을 다 보고 나니 모두가 오늘날에 행해야 될 것이었다. 정원으로 가지고 가서 호군(護軍)과 상의하여 큰 요점을 뽑되 행할 만한 조목을 초출(抄出)하여 도로 들여오게 하라."

하였다. 그뒤 며칠이 지난 다음 비국에 계하(啓下)하였다. 제1조는 풍속을 바로잡는 데 대한 것이었는데 그 조목이 세 가지였다. 그 내용은,

"1. 향약(鄕約)에 관한 것입니다. 이는 여씨(呂氏)가 창안했고 주자(朱子)가 상세히 부연하였고 이이(李珥)가 증손(增損)을 가한 것입니다. 일찍이 선묘조(宣廟朝) 때 정신(廷臣) 가운데 이 법을 실행하고 싶어하는 사람이 있었는데 이이가 곧바로 행하는 것은 불가하다고 하였습니다. 그러나 이는 이 법을 행해서는 안 된다는 것이 아니라 반드시 기다리는 것이 있어 그랬던 것입니다.

신이 삼가 국제(國制)의 예전(禮典)·형전(刑典)을 조사하여 보건대 향약의 뜻이 간략하게나마 들어가 있었습니다만, 강령(綱領)과 절목(節目)이 다 갖추어지지 않은 것 같았습니다. 반드시 여씨의 제도를 취하여 시의(時宜)를 참작해서 조정한 다음 착실히 행한다면 교화가 이루어지고 풍속이 아름다워질 것이며 백성이 윗사람을 친히 하고 어른을 위하여 죽는 의리를 알게 될 것입니다. 신이 따로 한 책으로 엮어 예람(睿覽)에 편리하도록 아울러 진달하겠습니다.

2. 오가 작통(五家作統)에 관한 것입니다. 이른바 오가 작통이란 것은 《주례(周禮)》에서 나온 것으로 우리 나라의 《대전(大典)》에 기재되어 있는 것입니다.

신이 삼가 국전(國典)을 살펴보건대 강령만 있을 뿐 절목이 갖추어져 있지 않았습니다. 이 법을 상세히 살펴보고서 5가(家)로 통(統)을 만들어 통에는 통주(統主)를 두고 25가에는 정(正)을 두고 1백 가에는 장(長)을 두고 2백 가에는 유사(有司)를 두어 향약과 서로 표리가 되게 해야 합니다. 그리하여 성명(姓名)·연령(年齡)·사조(四祖)를 호적(戶籍)에 써서 한 사람도 누락되는 사람이 없게 하여 좌목(座目)을 한번 열어보게 되면 온 나라의 백성의 수를 앉아서 알 수 있게 될 것입니다. 그리고 호적에 기재되어 있지 않은 사람은 송사(訟事)하여도 청리(聽理)하여 주지 않게 하며, 이를 청리하는 수령은 죄를 주게 합니다. 죽거나 장사를 지낼 적에도 돌보아주지 못하게 하며 돌보아주면 벌포(罰布)를 내게 합니다. 이사(移徙)할 경우에는 반드시 문장(文狀)을 받아서 이사가는 고을에 접부(接付)하게 한 연후에야 거접(居接)을 허락하게 합니다. 이는 곧 《주례》에 이른바 ‘따라서 준다.’고 한 데 대한 정주(鄭註)에서 ‘죄악이 없다는 것을 밝힌다.’고 한 뜻입니다. 문장(文狀)이 없는데도 사사로이 거접을 허락한 경우에는 1백 가(家)에게 벌포(罰布)를 내게 한다면 사람들이 사사로이 옮겨다닐 수 없게 될 것입니다.

3. 사창(社倉)에 관한 것입니다. 이는 주자(朱子)가 이미 행한 법규로서 지금 여러 고을의 조적법(糶糴法)이 이것입니다. 그러나 여러 고을의 대소가 같지 않은 탓으로 조적의 다과(多寡)가 고르지 않고 또 이사(里社)에서 행하지 않고 있으니, 저축하여 뜻밖의 일에 대비한다는 뜻이 전혀 없습니다. 지금 여러 고을에는 1결(結)마다 4석(石)씩을 계산하여 유치(留置)하게 한 다음, 2석은 분급(分給)하고 2석은 저축하게 하며, 이사(里社)에는 사람마다 각기 벼를 내게 하여 유사(有司)가 주관하게 한 다음, 집집마다 2석씩을 분급하여 그에 대한 이식(利息)을 거두어 들이게 하고 또 2석은 유치하여 뜻밖의 일에 대비하게 한다면, 공사(公私)가 모두 1년의 저축이 있게 될 것은 물론, 흉년에 대비할 수 있고 유사시에도 쓸 수 있게 될 것입니다.

이상 세 조항은 풍속을 바로잡고 저축을 많게 하는 방법입니다."

하였다. 제2조는 인재(人材)를 배양하는 데 관한 것이었는데, 조목이 다섯 가지였다. 그 내용은,

"1. 학교(學校)에 관한 것입니다. 신이 삼가 이이(李珥)가 정한 것을 보건대 학교의 모범(模範)과 스승을 선택하여 선비를 배양하는 방법과 학궁(學宮)의 규범을 제시한 몇 개의 조목이 있었는데, 선비들의 인격을 양성시키는 법이 대략 갖추어져 있었습니다.

신의 생각에는 2백 가(家)가 있는 중간 지점에 양몽재(養蒙齋)를 설립하고, 조관(朝官)·생진(生進)⁰⁴⁷⁾ ·학생(學生)⁰⁴⁸⁾ 가운데 학행(學行)이 있는 자를 스승으로 임명하고, 사창(社倉)의 공곡(公穀)으로 기르게 해야 합니다. 이렇게 하면 사람이 태어나서 10세가 되면 대부(大夫)·사(士)의 아들에서부터 서얼(庶孽)과 양민(良民)에 이르기까지 모두 공부를 할 수 있게 되는데, 국전(國典)에 의거하여 유음(有蔭)과 무음(無蔭)별로 각기 장적(帳籍)을 만들어 둡니다. 15세가 되어 《소학(小學)》과 사서(四書) 가운데 한 가지를 능통하게 되면 사학(四學)이나 향교(鄕校)로 올려보내 주고 능통하지 못한 자는 그 위(衛)로 돌려보내게 합니다. 도사(都事)가 매년 여러 고을을 순행하면서 시험을 보이되 60세 된 사람과 초시(初試)에 합격한 사람 이외에는 모두 두 가지 책을 강(講)하게 하여 불통(不通)된 사람은 모두 도로 오위(五衛)에 예속시키게 합니다. 그리고 강(講)을 할 때에는 교유(敎諭)에 주안점을 둘 것이요 어려운 것을 가려서 도태시키기 위한 마음을 가져서는 안 됩니다. 그리고 읍재(邑宰)와 감사(監司)가 반드시 예(禮)에 의거하여 대우한 연후에야 교안(敎案)에 외람되이 들어오는 걱정이 없어질 것이고 생도(生徒)들을 훈도하는 방도가 서게 될 것입니다.

신이 삼가 국전(國典)을 살펴보건대 주현(州縣)에 각각 외교관(外敎官)을 설치하고 그 근만(勤慢)을 조사하여 품계를 올려준다고 되어 있는데, 이 법이 착실한 것 같지만 구차스럽게 충당시키는 걱정을 면할 수 없습니다. 신의 생각에는, 사대부 가운데 치덕(齒德)과 학술이 있으면서 벼슬을 버리고 시골에 가 있는 사람 하나를 스승으로 삼아서 회부(會簿)의 공곡(公穀)으로 기르는 것을 지금 군직(軍職)에 붙이는 것처럼 하고 늠식(廩食)을 차등 있게 주는 것을 송(宋)나라 때 사관(祠官)의 예(例)와 같게 해야 합니다. 그리하여 매월 초하루와 보름에 향교에 들어가 제생(諸生)들을 강습하게 하되, 30세 이상은 통독(通讀)하게 하고 30세 이하는 배강(背講)하게 하여 상벌을 주게 한다면, 사장(師長)은 구차스럽게 충당시키는 걱정이 없게 되고 제생들은 보고 느끼는 것이 있게 될 것입니다. 이것이 바로 《주례(周禮)》의 향선생(鄕先生)의 뜻인 것입니다.

서원(書院)의 건립에 이르러서는 학문에 뜻을 둔 선비를 배양할 수 있으니 유익함이 적지 않습니다. 단지 사장(師長)을 두지 않고 또 공가(公家)에 예속되어 있지 않기 때문에 유생들이 서로 모여서 방자하고 멋대로 하는 탓으로 이미 두려워하고 꺼리는 마음이 없고 또 학문을 연마하는 공효도 없게 되는데, 국가에서 이를 설립한 본의는 반드시 이렇지 않을 것입니다. 옛날 이이(李珥)가 중국의 법제에 의거하여, 큰 지방의 서원에는 동주(洞主)·산장(山長)의 인원을 설치하고 녹봉(祿俸)을 주게 하되 학행이 있어 사표(師表)가 될 만한 사람과 벼슬을 쉬고 물러가 있는 사람 가운데에서 가려 그 직임에 앉히고 이끌어 나가게 할 것을 청했었는데, 이 뜻이 진실로 좋습니다. 그러나 국가에 일이 많을 때를 당하여 이미 향교의 사장(師長)에게 봉름(俸廩)을 주고 또 동주와 산장에게도 봉름을 주기에는 힘이 넉넉하지 못합니다. 하지만 각 서원에서 어찌 사장을 대우할 방도가 없겠습니까.

2. 연영원(延英院)에 관한 것입니다. 이른바 연영원은 곧 정자(程子)의 말입니다. 삼가 듣건대 국가에서도 일찍이 하나의 당사(堂舍)를 태학(太學)의 곁에다 설립하였었는데 그 유지(遺址)가 아직도 있다고 합니다. 이것을 언제 창건하고 언제 폐기시켰는지는 모르겠습니다만, 지난번 정신(廷臣)이 또한 건립을 아뢰었으나 시행되지 못했습니다. 지금도 하나의 당사를 설립하고 공론으로 추천된 사람과 시골에 있는 어진 사람을 반드시 여기에 초치하여 예우를 극진히 하되 갑자기 벼슬에 임명하지 않고 여럿이 모여 학문을 강마하여 그 재능을 완성시키게 한 다음, 특별히 소대(召對)를 내려 치도(治道)를 자문(咨問)하여 그의 재식(才識)과 기능(器能)을 살펴본 연후에 벼슬시킨다면, 호학(湖學)의 학문을 강마하는 실상을 다시 볼 수 있게 될 것이고 주(周)나라 때의 사황(思皇)의 성대함을 이룰 수 있게 될 것입니다.⁰⁴⁹⁾

3. 과거법(科擧法)에 관한 것입니다. 국가에서 사람을 뽑는 법규가 모두 옛날의 공사법(貢士法)에서 나온 것은 아니었습니다만, 3년에 한 번씩 보이는 대비과(大比科) 이외에는 다시 별시(別試)나 정시(庭試)를 설행한 일이 없었고, 간혹 설행하였더라도 반드시 강경(講經)을 보인 뒤에 뽑았기 때문에 경술(經術)에 능통한 선비들이 빈빈(彬彬)하여 볼 만했습니다.

지금 과거(科擧)를 자주 설행하는 것은 곧 뒤로 오면서 생긴 폐단인데, 경학(經學)은 힘을 쓰지 않고 오로지 사장(詞章)만을 일삼고 있습니다. 그리하여 《대학장구(大學章句)》도 통달하지 못하면서 출신(出身)하여 현달한 벼슬을 하는 사람도 있습니다. 문관(文官)을 전강(殿講)케 하는 것은 실로 학문을 권장하기 위한 아름다운 뜻인데, 조신(朝臣)들 사이에는 술이나 마시고 시나 읊는 것을 고상한 풍치로 알고 경학(經學)을 하는 것은 고역으로 여기고 있습니다. 따라서 선비들의 강경도 구두(口讀)만 익숙할 뿐 글의 뜻은 추구하지 않고 있습니다. 지금 삼대(三代) 때의 제도를 다 회복시킬 수는 없겠습니다만, 선비를 시험보일 때에는 반드시 강경으로 하고 강경에는 반드시 글의 뜻을 위주로 하게 한다면, 결코 오늘날처럼 거칠지는 않게 될 것입니다.

또 신이 삼가 국전(國典)을 살펴보건대, 조종조(祖宗朝)에서 사람을 쓰는 방도는 시재(試才)를 통하여 했었는데, 크게는 문무과(文武科)로부터 작게는 음잡과(蔭雜科)에 이르기까지 시재하지 않고 곧바로 기용한 일이 없었기 때문에, 실제로 재능이 있는 사람이 등용되고 요행의 문이 막혀 있었습니다. 지금은 그렇지 않아 국법이 해이된 탓으로 사로(仕路)에 지름길이 있게 되어 사람들이 각기 재주를 부리고 취재(取才)는 하지 않기 때문에 전조(銓曹)에서 사람을 등용할 적에도 단지 보고 들은 것에 의거할 뿐입니다. 비록 천거하는 법이 있기는 합니다만 또한 폐단이 없을 수 없으니, 국전을 신명(申明)시켜 시재를 위주로 하는 것이 낫습니다.

신이 또 국전을 살펴보건대 무과(武科)에는 경서(經書)의 강(講)이 있는 반면 문과(文科)에는 무예를 취하는 것이 없기 때문에, 지금 문신들을 시사(試射)하는 법규가 아이들의 장난과 다를 것이 없는데, 이는 평소 익힌 것이 없는 데에서 온 소치입니다. 신의 생각에는 오늘날을 위하여 계교한다면 반드시 문과에 대해서는 강경과 제술 이외에 또 사후(射帿)하는 한 가지 기예를 더 설치하는 것을 여경(餘經)의 법식과 같게 한다면, 《주례(周禮)》에 사마(司馬)가 재예(才藝)를 논하여 선비를 뽑는 성대함을 오늘날에 다시 볼 수 있게 될 것입니다.

4. 오위(五衛)에 관한 것입니다. 국가에서 오위를 설치한 뜻은 매우 아름다운 것으로 중위(中衛)·좌위(左衛)·우위(右衛)·전위(前衛)·후위(後衛)가 있습니다. 공경(公卿)에서부터 서인(庶人)의 자식에 이르기까지 학교에 들어가지 못한 사람은 조상의 덕[蔭]이 있느냐 없느냐에 따라 각기 소속되는 데가 있게 됩니다. 그런 연후에 음관(蔭官)의 취재(取才)와 무예(武藝)의 시재(試才)에 대한 법규가 있게 되는데, 이는 모두 권장하여 성취시키기 위한 방도인 것입니다. 후세로 내려오면서 이 법이 이미 무너져 사람이 통속되는 데가 없어짐에 따라 온갖 폐단이 모두 생겨나서 만사에 기강이 없어져 버렸습니다. 어영(御營)에 경포수(手砲手)·아병(牙兵)·속오(束伍)를 새로 설치한 것은 부득이한 거조였습니다. 반드시 오위법(五衛法)은 다시 실시하되 고금의 사의(事宜)를 참작하여 해야 됩니다.

모든 백성들은 귀천을 막론하고 모두 숙학(塾學)에 들어가는데 15세가 되면 선발하여 학교로 올려보내고 그 나머지는 모두 오위에 예속시킵니다. 오위에 예속될 사람은 반드시 무예에 능한 자로서 시취(試取)해야 하며 능하지 못한 사람은 관에서 베 두 필씩을 거두어 들여 군자 별창(軍資別倉)에 수송하여 상번군(上番軍)의 초식(稍食)⁰⁵⁰⁾ 으로 쓰게 합니다. 상번(上番)은 1만 명이 1번(番)이 되어 서로 교대하며 초식은 군자 별창에서 나옵니다. 오위장(五衛將)에게 이들을 거느리고 항상 무예를 익히게 하고는 수시로 취재(取才)하여 음관(蔭官)을 제수한다면, 이미 궁금(禁宮)을 숙위(宿衛)할 수 있고 또한 흥기하고 진작시키기에도 충분할 것입니다.

신은 근래 도시(都試)에서 혹 직부(直赴)를 내리기도 한다는 말을 들은 것 같습니다. 다시 오위의 하번(下番) 때에도 시장(試場)을 설치하고 재예를 시험보이되 1만 명 가운데 2, 3 인을 뽑아 전시(殿試)에 직부하게 하여 매번 이렇게 하고 매년 이렇게 하여 상식(常式)으로 삼는다면, 사람들이 모두 사모하여 상경(上京)하는 것이 고통스러운 줄 모르게 될 것은 물론 당번(當番)이 되면 기꺼이 달려올 것입니다.

그리고 지금 속오(束伍)는 폐해서는 안 됩니다. 신의 생각에는 향약청(鄕約廳)의 좌목(座目)을 조사하여 공사천(公私賤) 가운데 15세 이상은 무재를 시취하여 능한 자는 모두 충정(充定)시키되, 사천의 경우 본주인 집에서 부리는 사람은 충정시키지 말게 하며 공천으로서 재예가 없는 자는 법규대로 베를 거두게 해야 합니다. 그리하여 속오의 각 개인들은 군자창의 베를 적당량 정급(定給)하여 생활하게 합니다. 그 가운데 가장 재예가 뛰어난 사람은 공천일 경우에는 면천(免賤)시키고 사천일 경우에는 본주인에게 대가(代價)를 지급한 다음 또한 면천시켜 오위에 충정함과 동시에 초식은 군자 별창에서 지급합니다. 이밖에 여러 가지 군병들의 호칭은 모두 혁파해야 합니다.

그리고 조군(漕軍)·수군(水軍)은 모두 정해진 숫자가 있으니, 먼 곳에 살고 있는 사람은 거처하는 고을에서 법규대로 베를 거두어 연해(沿海)의 고을에 보내어 그 역사(役事)를 돕게 해야 합니다. 또 무예를 익히는 법은 《관자(管子)》 내정편(內政篇)에 매우 자세하고 편리하게 되어 있으니 이를 모방하여 행한다면, 영장(營將)이 두루 돌아다니는 수고로움이 없더라도 사람들이 각기 스스로 익혀 기예도 절로 정예롭게 될 것입니다. 전하께서는 내정편을 가져다 보시고 나라에 시행하여 보소서.

5. 군자 별창(軍資別倉)에 관한 것입니다. 신이 삼가 국전(國典)을 살펴보건대, 군자창(軍資倉) 이외에 또 별창(別倉)을 설치하고 공적으로 거두는 모든 물품을 여기에 저장하고, 제도(諸道)의 어전(漁箭)과 염분(鹽盆) 등에서 받아들인 세금으로는 곡식을 사서 모두 군자(軍資)에 보충하게 되어 있습니다. 그리고 멀리 있는 각 고을에도 창고를 설치하여 놓고 있는데 진장(鎭將)·군관(軍官)·교관(敎官)에게 공급하는 것도 모두 이 창고에서 나온다고 하니, 이는 실로 오늘날 당연히 서둘러 수거(修擧)해야 될 것입니다. 각처의 어염(魚鹽)을 하나도 사문(私門)으로 들어가는 것이 없게 하고 각도의 감사·목사·별장(別將)이 사사로이 쓰는 것과 오위에 들어가지 않은 자와 속오에 들어가지 않은 사람들에게서 거둔 베는 모두 이 창고에 수납(輸納)하게 해야 합니다.

내수(內需)·각사·각관 및 각 시위(寺位)의 노비(奴婢)의 공포(貢布)와 전지(田地)의 출세(出稅) 또한 그 숫자를 통틀어 계산하여야 합니다. 궐내(闕內) 각사의 소용(所用)은 상식(常式)이 있는 것이고 충훈(忠勳) 등 부(府)의 소용도 정수(定數)가 있는 것이니, 그 숫자 이외에 남는 것은 일체 모두 이 창고에 거두어 들여야 합니다. 그리하여 오위 상번(上番)들의 초식(稍食)도 모두 여기에서 지출하게 해야 합니다. 또 각조·각사·각관에 입번하는 하리(下吏)들의 초식도 모두 여기에서 지급하게 하고 관원들의 추종가(騶從價)도 여기에서 지출하게 해야 합니다. 그리고 모든 응수(應需)하는 물품은 수입을 헤아려 지출한다면 고르지 않은 것을 걱정할 필요가 없습니다. 은례(恩例)와 사패(賜牌)도 의당 국전에 의거하여 시행해야 합니다만, 생각건대 오늘날은 보통 때와 다르니 다시 절량(節量)해야 합니다.

이상 다섯 가지 조항은 인재를 배양하고 재용(財用)을 절약하는 방법으로 치법(治法)의 본보기입니다."

하였다. 제3조는 구폐(舊弊)를 고치는 데 대한 것이었는데 조목이 여덟 가지였다. 그 내용은,

"1. 내수(內需)에 관한 것입니다. 왕자(王者)는 사사로움이 없는 것이 도리인데 민간에 폐를 끼치고 있다는 내용으로 전후 유신(儒臣)들이 아뢴 말이 간절했고 논한 것이 상세하였습니다.

신이 삼가 국전(國典)을 살펴보건대, 대내에서 쓰는 미포(米布)·잡물(雜物)·노비(奴婢)는 별제(別提)가 이를 맡아서 관장하게 되어 있는데, 그뒤 그 법규가 점점 변해 이부(吏部)의 낭관(郞官)이 그 출납을 참여하여 알게 되어 있었으나 실은 간섭할 수가 없었습니다. 진실로 잘 변통시켜 공적으로 조처하게 하는 동시에 관원(官員)에게 맡기고 중관(中官)에게 맡기지 말아야 합니다. 내용(內用)은 항상 숫자가 정해져 있는 것이니 그 나머지는 군수(軍需)로 돌려야 합니다. 위에서 이렇게 한 뒤에 아래로 충훈부·각사·관둔전(官屯田)·시위전(寺位田) 등의 전지에서 나오는 것과 노비의 공포(貢布)를 모두 별창(別倉)에 수납하게 하고 또 연해의 염분(鹽盆)·어전(漁箭)·선세(船稅)도 모두 별창으로 수납하게 하여 하나의 물건도 사용(私用)하는 것이 없게 하면, 일국의 화리(貨利)를 모두 군국(軍國)의 수요에 충당시킬 수 있게 될 것입니다. 이런 때에 복식(卜式)⁰⁵¹⁾ 같은 사람이 있다면 반드시 강개(慷慨)한 마음으로 스스로 곡식을 바칠 것인데, 어떻게 각기 사사로이 소유함으로써 공실(公室)을 좀먹게 할 수 있겠습니까.

궁가(宮家)에서 전장(田庄)을 설치하는 것이야말로 현재 첫째가는 큰 폐단입니다. 이를 개혁하지 않는다면 나라가 나라꼴을 이룰 수 없을 것입니다. 가죽이 있지 않으면 털이 붙을 곳이 없는 것입니다. 만일 민심을 잃어 나라가 망하는 데 이르게 되면, 궁장(宮庄)이 있다고 한들 그것만 보존될 수 있겠습니까. 너무도 생각하지 못하는 점이라고 하겠습니다.

2. 공안(貢案)에 관한 것입니다. 국가에서 토지를 맡기고 공세(貢稅)를 바치도록 만든 법은 고법(古法)에서 나온 것인데, 연산군(燕山君) 이래 공물(貢物)이 매우 번거롭게 되어 백성들이 그 명을 감내할 수가 없었습니다. 그뒤 상당히 절감하였습니다만 그래도 미진한 점이 있습니다. 난리가 있은 뒤로 식공(式貢)이 고르지 않아서 쓸 데 없는 물건과 긴요치 않은 수요가 한갓 백성들의 폐단이 되고 있을 뿐이니, 오늘날 유신(儒臣)들이 기필코 개혁하려고 하는 것이 어찌 급선무가 아니겠습니까. 그러나 팔로(八路)에 대동법(大同法)을 고르게 시행하여 1년 동안 어용(御用)에 드는 숫자를 항정(恒定)하여 놓고 시장에서 사다 쓸 것이요 먼 곳에서 구하여 오지 않는다면, 오늘날의 공안(貢案)은 고치려고 하지 않아도 저절로 고쳐질 것입니다. 맹자(孟子)가 주(周)나라의 반록법(頒祿法)을 논하면서 말하기를 ‘임금은 경(卿)의 봉록(俸祿)의 10배이다.’ 했으니, 이것으로 기준을 삼는다면 어용의 숫자도 정할 수 있을 것입니다.

3. 부세(賦稅)에 관한 것입니다. 신이 삼가 국제(國制)를 살펴보건대 공물(貢物)은 무겁고 세금(稅金)은 가벼워서 선왕(先王)의 법과 다른 점이 있었습니다. 지금 정전법(井田法)은 폐기되었지만 양전법(量田法)은 근거할 데가 있습니다. 결복(結卜)의 등차(等差)에 따라 전답의 수확을 비교하면 꼭 들어맞지는 않더라도 그리 동떨어지지는 않을 것입니다. 제도(諸道)에 모두 양전법을 거행한 연후에 세금과 공물을 분간하지 말고 통틀어 십분의 일에 해당하는 숫자로 백성에게 취한다면, 한번 전안(田案)을 열어보기만 하면 팔도의 세입(稅入)을 앉아서도 셀 수가 있게 될 것입니다. 그리고 경용(經用) 이외에 여유가 있게 되면 백관들의 녹봉을 더 줄 수도 있고 흉년에 대비하여도 힘입을 수가 있으며 군국의 수요(需要)도 절로 그 가운데 들어 있어 넉넉하지 않은 것이 없게 될 것입니다.

면세법(免稅法)에 대해서도 논할 만한 것이 있습니다. 국전(國典)에 의하면 제전(諸田) 가운데 세금이 없는 것은 곧 역전(驛田)·원전(院田)의 유(類)로 모두 공적인 토지 아닌 것이 없는데, 내수사의 전지(田地)도 세금이 없는 것 가운데 들어 있으니, 이는 왕은 사사로이 하는 것이 없다는 도리가 아닌 것 같습니다. 더구나 여러 궁가(宮家)와 공신(功臣)의 전지에 대해 면세시키는 법규가 국전에는 기재되어 있지 않고 폐단만 극심할 뿐인데야 말할 것이 뭐가 있겠습니까. 신의 망령된 의견으로는 직전(職田)의 법규가 폐기되면서 여러 궁가와 공신들만이 일방적인 은혜를 받아서 이런 면세받는 별전(別田)을 소유하고 있는 것이 아닌가 여겨집니다. 연혁(沿革)의 전말에 대해 신이 소상하게 밝힐 겨를이 없으므로 정사의 대체만을 개론하겠습니다.

훈척(勳戚)에게 하사하는 물품은 뭇 신하들과 달리 할 수 있습니다만, 전세(田稅)라고 하는 것은 공공의 부세(賦稅)인데 어떻게 혼자서만 면제받을 수 있단 말입니까. 내수사·제궁가·공신·각 아문에 대해 면세시키는 법규를 일체 혁파시켜 일국의 백성들로 하여금 조정에서 똑같이 차별없이 사랑한다는 뜻을 환히 알게 한다면, 위로는 요행을 바라는 문이 막히게 되고 아래로는 고르지 않다는 탄식이 없게 될 것입니다.

4. 인역(人役)에 관한 것입니다. 신이 삼가 국전을 살펴보건대 외거 노비(外居奴婢) 가운데 나이 16세 이상 60세 이하에게는 각각 면포 1필씩을 신공(身貢)으로 거두게 되어 있는데, 신은 감히 이 면포의 승척(升尺)이 얼마인지를 모르겠습니다. 지금 갖가지 징포(徵布)에 그 수효가 같지 않아서 고헐(苦歇)이 현격하게 다릅니다. 의당 국전을 살펴 참작하고 지금 행하고 있는 법규를 참고하여, 공천(公賤)과 양민(良民)으로서 보인(保人)에 보충한 경우에는 모두 오승포(五升布)에 길이는 35척짜리 2필로 할 것을 통행하는 법규로 정할 것이며, 사천(私賤)이 본주인에게 주는 신공 또한 이 법규와 같게 해야 합니다. 그리고 혹 본주인이 더 징수할 경우 드러나는 대로 이를 징계하여 다스린다면 또한 고르지 않은 것이 없게 될 것입니다.

신이 또 국전을 살펴보건대 군사들에게 군보(軍保)를 지급하는 것에 차등이 있었습니다. 두 보인(保人)이 매달 면포 반 필 씩을 내게 되어 있는데, 외람되이 더 징수할 경우에는 논죄하게 되어 있습니다. 그러나 지금 인역(人役)을 똑같게 하는 법규를 만든다면 모두에게 거두어 들인 면포를 모조리 군자 별창에 저장해 두어야 하고, 지금 행하고 있는 어영청(御營廳)의 법규처럼 속오(束伍)로서 시골에 있는 사람에게는 본 고을에서 초식(稍食)을 지급하고 오위(五衛)와 양민(良民)으로서 입번한 자와 각사의 노(奴) 가운데 입번한 사람들에게는 초식을 별창에서 나누어 지급하게 해야 합니다. 그러면 온 나라에서 베를 내는 백성들의 고헐(苦歇)에 차이가 없게 될 것입니다.

5. 양전(量田)에 관한 것입니다. 20년에 한 번씩 다시 양전하게 되어 있는 것이 조종(祖宗)의 법입니다. 지금 삼남(三南)에서 이미 행하고 있습니다만, 지금에서 갑술년⁰⁵²⁾ 까지는 이미 20년이 넘었습니다. 따라서 시내와 골짜기가 변하여 전지의 경계(經界)가 서로 어긋난 탓으로 서원(書員)이 농간을 부리는 일이 많은데다가 수령들은 은결(隱結)을 두는 폐단이 있으니 지금 수거(修擧)하는 것을 그만둘 수 없습니다. 육도(六道)가 제일 급한데 경기는 토질은 척박한데도 부세가 무거우니, 지금 측량하더라도 그 등제(等第)를 모두 중하(中下)로 따르게 한다면 부역(賦役)이 고르게 되어 사람들이 원망하지 않게 될 것입니다.

6. 용관(冗官)을 도태시키는 데 관한 것입니다. 신이 삼가 살피건대 우리 나라의 크기를 중국과 견주어 보면 중국의 한 도(道)만도 못한데, 중국의 관직과 아문은 우리 나라의 배도 되지 않으니, 우리 나라의 관사(官司)가 너무 번잡스럽다는 것을 알 수 있습니다. 중간에 정신(廷臣)들의 건의에 따라 줄이거나 병합시킨 것이 많았습니다만 용관은 아직도 많습니다. 추종(騶從)들이 많은데 이는 더욱 감소시켜 줄이지 않을 수 없습니다.

신이 또 국전을 살펴보건대 각조·각사의 서리(胥吏)들은 모두 그 숫자가 있는 것이니, 지금 계책을 세운다면 국전에 의거하여 다시 절감시키는 것이 제일 좋은 방법입니다. 그리고 서리들은 한 관사에 오래 예속시켜 두지 말고 여러 관사를 돌게 만들어 1년 만에 교체하게 한다면 이익을 노리고 멋대로 농간을 부리는 일이 없게 될 것입니다.

궐내에서 부리는 것에도 정수(定數)가 있으며 각도·각읍의 하리(下吏)도 정수가 있고 관노비도 정수가 있으며 공장(工匠)도 정수가 있는 것이니, 남는 하리들은 오위에 송부하고 관노들은 속오를 만들며 여기에 참여되지 않는 자들은 법대로 면포를 거둔다면, 병식(兵食)의 수요에 큰 도움이 있게 될 것입니다.

7. 구임(久任)시키는 데 관한 것입니다. 모든 관원은 반드시 사람을 잘 가려서 구임시킨 연후에야 공효를 책임지울 수 있는 것입니다.

옛날 이이(李珥)가 선묘(宣廟)께 진달하기를 ‘한때의 인재들을 다 거두어 들이되 신구(新舊)를 논하지 말고 귀천을 따지지 말고 관직에 맞는 인재를 가리소서. 그리하여 덕망과 도량이 있고 도리를 아는 사람은 묘당(廟堂)에 있게 하고, 경술(經術)에 능통하여 임금을 잘 보도할 수 있는 사람은 경악(經幄)에 있게 하고, 사람을 알아보는 공정하고 현명한 안목을 지닌 사람은 전형(銓衡)을 맡기고, 재화를 증식시키는 방도에 능통한 사람은 탁지(度支)를 맡기고, 예법을 강론하여 사리에 어긋나지 않는 사람은 종백(宗伯)⁰⁵³⁾ 을 제수하고, 병무를 잘 알고 원대한 모유(謨猷)를 지닌 사람은 사마(司馬)⁰⁵⁴⁾ 를 제수하고, 마음이 충신(忠信)하고 명쾌히 결단할 줄 아는 사람은 형옥(刑獄)을 다스리게 하고, 일을 주간(主幹)하여 폐단이 없게 하는 사람은 공역(工役)을 주관하게 하고, 행신(行身)을 바르게 하여 상대를 규검하는 사람은 풍헌(風憲)의 중임을 주고, 몸가짐을 정직하게 하고 말을 끝까지 다하는 사람은 간쟁하는 직책을 제수하고, 풍도가 아래 관리들을 압도할 수 있는 사람은 방백(方伯)의 직임을 맡기고, 청렴함이 이민(吏民)을 열복시킬 수 있는 사람은 임금의 걱정을 나누어 백성을 친히 대하는 수령의 직임을 맡기소서. 내외 대소의 관직에 모두 적임자를 가려서 전일하게 맡겨 오래가게 하여 공적을 이룰 것을 기약하되 세월을 한정하지 마소서. 그리하여 그 사이에 재주가 직위보다 뛰어난 자는 차례를 뛰어넘어 승진시키고, 재주가 그 지위에 걸맞지 않는 사람은 좌천시키고, 재주가 직위와 걸맞는 자는 일생 동안 한 직책을 맡겨도 됩니다. 질병이 있더라도 경솔히 체직시키지 않는 것을 반드시 한(漢) 나라 때의 법과 같게 하여 만 3개월이 되어야 면직(免職)시키게 하소서. 간혹 한 관직에 있는 것을 싫어하여 병을 핑계대고 사피(辭避)하는 자가 있으면 대간이 드러나는 대로 논박하여 체직시킨 다음 다시는 관직을 제수하지 못하게 하소서.’ 하였는데, 이 말이 오늘날에 행해지면 관직은 비는 일이 없게 되고 일은 잘 거행될 것입니다.

지금 모두 적격자를 얻어서 일시에 관원에 충당시킬 수는 없겠습니다만, 오늘 그 가운데 더욱 뛰어난 사람 하나를 발탁하고 내일 더욱 뛰어난 사람 하나를 발탁하여 나간다면, 인재를 다른 세대(世代)에서 빌어오지 않아도 사람이 없는 것을 걱정할 것이 없게 될 것입니다.

8. 사치한 풍습을 금하는 데 관한 것입니다. 이는 오늘날 제일의 급선무입니다. 위로 궁가(宮家)에서부터 아래로 서인(庶人)에 이르기까지 사치 풍조가 끝이 없는데, 온갖 폐단의 발생이 모두 여기에서 연유되는 것입니다. 계속 이렇게 한다면 몇 년이 못 가서 나라가 나라꼴을 이룰 수 없게 될 것인데, 말하자면 혀가 닳겠고 생각하면 마음이 오싹해집니다.

신이 삼가 《오례의(五禮儀)》의 세자(世子)가 빈(嬪)에게 폐백으로 보내는 단자를 살펴보건대, 왕자(王子)는 납폐(納幣)에 초단(綃緞)을 쓰고 제군(諸君)은 주단(紬緞)이나 면포(綿布)를 쓰게 되어 있으며, 대군(大君)의 혼례에는 의복은 면주(綿紬)·목면(木綿)을 쓰고 부인(夫人)의 성식(盛飾)에는 면주·목면을 쓰게 되어 있으며, 왕녀(王女)가 하가(下嫁)할 때는 역시 성식에 면주·목면을 쓰게 되어 있습니다. 종친(宗親)이나 문무관 1품 이하의 혼례에 쓰는 폐백은 모두 면주·목면을 쓰게 되어 있었습니다.

또 국전을 살펴보건대 당하관 이하는 혼인할 때 사라(紗羅)·능단(綾緞)·계담(罽毯)을 쓴 경우에는 모두 장 팔십(杖八十)에 처한다고 되어 있는데 기타도 이와 비슷했으니, 조종(祖宗)께서 예법을 만든 뜻이 어찌 정미롭고도 아름다운 것이 아니겠으며 백성을 가르치고 풍속을 교화시킨 방법이 어찌 엄하고도 올바른 것이 아니겠습니까. 그런데도 세도(世道)가 날로 비하되어 인심이 날로 사치에 빠지고 있는데, 조정에서 명령을 내려 절실하게 금하고 있지 않은 것이 아닙니다만, 위를 정리(整理)하지 못한 채 전적으로 여염(閭閻)의 백성들만 책하고 있으니, 신은 삼가 이를 슬프게 여기고 있습니다.

그리고 모든 법령은 엄하지 않으면 시행되지 않는 것입니다. 여염의 백성들도 위에서 반드시 금한다는 뜻을 보인 연후에야 사람들이 피할 줄 알아서 범하지 않게 될 것입니다. 신의 생각에는, 헌부의 1원(員)에게 사치를 금하는 한 가지 일을 전담시켜 오래도록 교체하지 말 것이며, 범하는 사람이 있으면 그가 거처하는 방(坊)의 유사(有司)에 벌포(罰布)를 내게 하고 외방도 그렇게 하고 법금을 범한 것이 크면 전가(全家)를 북변(北邊)으로 옮기게 했으면 합니다. 그러면 명령하면 행하고 금하면 중지하게 될 것입니다.

이상 아홉 조항은 구폐(舊弊)를 개혁하고 옛법을 회복시키는 일이고 변통시키는 기요(機要)입니다. 그러나 여러 가지 폐단이 생겨나는 이유를 의인(醫人)이 증세를 살펴 약을 투여하는 것처럼 분명하게 살피지 못한다면, 동쪽에 견제당하고 서쪽에 간섭받으며 저것은 잘되지만 이것은 잘못되어 회통(會通)을 관찰하여 전례(典禮)를 행할 수 없게 됩니다. 따라서 반드시 먼저 경제사(經濟司)를 세워 이이(李珥)가 논한 것처럼 하되, 먼저 선조(先朝)의 대소 신료들이 소장과 차자로 아뢴 것 및 근래 조야에서 전지(傳旨)에 응하여 진언한 것들을 모아 합쳐 상세히 살펴야 할 것입니다.

그리고 육조·각사의 관원과 외방의 감사·병사로부터 수령·첨사·만호·찰방에 이르기까지 모두 형지안(形止案)⁰⁵⁵⁾ 을 만들게 하여, 관리·관노비·둔전(屯田)이 얼마이고 여러 궁가와 각사의 전답과 노비가 얼마이고 각종 군병이 얼마이고 관사(官舍)가 몇 칸이고 관곡(官穀)이 얼마이고 그 경내의 진산(鎭山)·진도(津渡)·점사(店舍)·사찰(寺刹) 등을 일일이 기록하게 하며, 또 자신의 소견에 따라 각기 폐단을 진달하게 하여 대신이 이를 총체적으로 관리하고 낭청이 보좌하여 폐습을 모두 고친 다음 옛법에 따라 재정(裁定)을 자품(咨稟)하여 일대(一代)의 법규를 만든다면, 폐단이 없게 될 것을 기대할 수 있을 것입니다."

하였다.

삼가 살피건대 이유태(李惟泰)는 본디 한미한 집안에서 태어났는데 어린 나이에 자발적으로 스승을 찾고 벗을 취하였다. 문원공(文元公) 김장생(金長生)의 문하에서 수학하였는데 송시열(宋時烈)·송준길(宋浚吉) 등과 종유(從遊)하면서 학문을 강마하였다. 자질과 학문은 양송(兩宋)에 미치지 못하였으나 한때의 명성이 또한 성대하였다.

효묘(孝廟) 때를 당하여 차례로 소명(召命)을 받았는데 은우(恩遇)가 함께 융중하였다. 위에 올리기 위해 대소(大疏)를 지어 경제책(經濟策)을 극진히 논하였으나 미처 올리지 못했었는데 이때에 이르러 비로소 올렸다. 상도 가상히 여겨 포장(褒奬)하고 모두 행할 만한 것이라고 하면서 묘당에 계하하였으나 끝내 채용한 실상은 없었다.

이제 그 소장을 살펴보건대 군덕(君德)과 치도(治道)에 대해 논하면서 경계할 것을 진달하고 폐단을 말한 것이 만천언이나 되는데, 간간이 정밀하고 합당하게 하는 것에 부족한 점이 있기는 하지만 또한 쓸 만한 말이 많았다. 그런데 지금 여기에 기록한 것은 단지 상이 초출하라고 명한 조건(條件)만을 취하여 그 대략을 적은 것이다.

• 【태백산사고본】 3책 3권 32장 A면【국편영인본】 37책 169면
• 【분류】
  정론-정론(政論) / 왕실-국왕(國王) / 역사-고사(故事) / 구휼(救恤) / 재정-창고(倉庫) / 군사-군정(軍政) / 군사-병참(兵站) / 인사-선발(選拔) / 인사-관리(管理) / 사법-법제(法制) / 수산업(水産業) / 군사-특수군(特殊軍) / 군사-군역(軍役) / 향촌-지방자치(地方自治) / 호구-호구(戶口)

• [註 047]
  생진(生進) : 생원 진사.
• [註 048]
  학생(學生) : 사학(四學) 유생(儒生).
• [註 049]
  호학(湖學)의 학문을 강마하는 실상을 다시 볼 수 있게 될 것이고 주(周)나라 때의 사황(思皇)의 성대함을 이룰 수 있게 될 것입니다. : 송(宋)나라 때 호원(胡瑗)이 호주(湖州)에 설립한 학교로서 제자들에게 경의(經義)와 시무(時務) 2과(科)로 나누어 가르쳤음. 사황(思皇)은 훌륭한 선비가 많이 배출된 것을 말하는데, 이는 《시경(詩經)》 대아(大雅) 문왕(文王)에 나오는 말로 주(周)나라 문왕의 덕이 훌륭하여 어진 인재가 많음을 찬미한 것임.
• [註 050]
  초식(稍食) : 녹미(祿米).
• [註 051]
  복식(卜式) : 한(漢)나라 때 사람으로 양(羊)을 길러서 부자가 된 사람인데 당시 흉노(匈奴)를 정벌하는 비용에 쓰라고 재산의 반을 헌납하였고 또 가난한 사람들을 많이 도와 주었음.
• [註 052]
  갑술년 : 1634 인조 12년.
• [註 053]
  종백(宗伯) : 예조 판서.
• [註 054]
  사마(司馬) : 병조(兵曹).
• [註 055]
  형지안(形止案) : 각종 노비(奴婢)의 원적부(原籍簿)를 작성한 뒤 매 3년마다 이들의 동태를 상세히 기록한 보조부임.