대사헌(大司憲) 양성지(梁誠之)가 상소(上疏)하였는데, 상소는 이러하였다.

"가만히 생각하건대, 하늘이 만민을 내고, 임금[司牧]을 정하여, 이 백성들을 옷 입히고 밥먹게 하여 그들로 하여금 굶주리고 추위에 떨지 않게 하고, 병·형(兵刑)을 설치하여 그 그릇된 것을 금하게 하고 예의(禮義)를 밝혀서 그 착한 것을 권장하게 되니, 제왕(帝王)의 직책은 이와 같은 데 불과할 따름입니다. 공자(孔子)가 말씀하기를, ‘〈정치는〉 식량을 충족시키고, 군비를 충분히 하고, 백성들을 믿게 하는 것이다.’ 했으며, 또 말씀하기를, ‘백성들이 번성하고 백성들이 부유해지면, 또한 가르쳐야 한다.’고 했으니, 이미 부유해지면 식량이 충족하고, 이미 번성해지면 군비가 충분하고, 백성들을 가르쳐서 믿게 하여, 풍속을 후하게 하고 명분(名分)을 정하는 것을 이르는 것입니다. 신(臣)은 세 가지로써 되풀이하면서 진술하겠습니다.

1. 백성은 오직 나라의 근본이고, 식량은 백성의 제일 중요한 것이 됩니다. 신(臣)이 살펴보건대, 농민은 화경 수운(火耕水耘)하여 근고(勤苦)가 막심한데도, 토지의 비옥하고 척박함이 같지 않으며 천후(天候)와 수재(水災)·한재(旱災)가 고르지 않으니, 일년 동안에 부지런히 움직여도 얻는 바는 얼마되지 않아서 국가의 조세(租稅)도 오히려 충당하지 못하는데, 부상(富商)·대고(大賈)가 방납(防納)³⁷⁵⁾ 한다고 칭탁하고서 여러 가지로 수취(收取)하게 되니, 장차 무엇으로 부모를 섬기고 처자를 보살피겠습니까? 근일에 문폐사(問弊使)로서 법을 범하는 관리가 그 절반이나 차지하게 되니, 그 해되는 것을 알 수가 있습니다. 그 대납(代納)하는 물건 중에서 가장 백성의 해가 되는 것은 지둔(紙芚)·유밀(油蜜)·백저(白楮)·정철(正鐵)·죽목(竹木)·공포(貢布)·공탄(貢炭)·소목(燒木)·토목(吐木)·부등방목(不等方木)·표피(豹皮)·선척(船隻)이고, 청초(靑草)에 이르러서는 곳곳에서 나는데도 백성들이 스스로 바치기를 즐겨하지 않습니다. 전세(田稅)는 국가의 큰 공물(貢物)인데도 간혹 대납(代納)하는 사람이 있게 되니, 대납(代納)의 해독이 이에 이르러 극도에 달했습니다. 지금 성주(聖主)께서 위에 계시면서 정성을 다하여 정치에 힘쓰고 있는데도 오히려 이와 같은 일이 있는데, 만약 구습(舊習)을 따라 행하여 대책(對策)을 강구(講求)하지 않다가 후일에 이르러 만일에 취렴(聚斂)하는 신하가 있게 된다면 백성이 아래에서 곤궁하여도 위에서는 듣지 못하게 될 것이니, 그 해됨이 이루 말할 수 있겠습니까? 백성을 기르는 중요한 일과 백성에게서 수취(收取)하는 중대한 일은 종묘(宗廟)와 사직(社稷)의 큰 계책입니다. 엎드려 바라건대, 전하(殿下)께서는 특별히 유념(留念)하시고 대신(大臣)들과 모의(謀議)하여 결단하여서 경장(更張)하고, 먼저 공안(貢案)을 취하여 일일이 강구(講求)하여 수륙(水陸)에서 생산되는 물건을 각기 있는 고을에 나아가서 이를 정하게 하고, 그 긴요하지 않은 물건은 감하고 줄여서 어떤 물건은 관청에서 스스로 준비하여 바치고 어떤 물건은 백성들이 스스로 준비하여 바치게 할 것이며, 그중에서도 부득이 준비하여 바치지 못하는 것은 상정(詳定)하여 여러 고을로 하여금 헤아려서 포화(布貨)로 내게 하면 해당 관사(官司)에 운반하여 그 관사(官司)로 하여금 무역(貿易)해서 사용하도록 할 것입니다. 지둔(紙芚)·유밀(油蜜)·백저(白楮) 같은 것은 백성이 스스로 바치게 하고, 표피(豹皮)는 관가에서 모름지기 준비해 바치게 하고, 죽목(竹木)은 바다의 배로 운반하도록 하며, 공포(貢布)는 강의 배로 운반하도록 하고, 정철(正鐵)은 황해도(黃海道)의 여러 고을에서 바치도록 하며, 선척(船隻)·탄(炭)·소목(燒木)·토목(吐木)·부등방목(不等方木)은 수상(水上)³⁷⁶⁾ 산군(山郡)에서 만들게 하고, 풀은 곳곳에 있는 것을 바치게 하고, 쌀은 민간에 있는 것으로서 모래와 돌이 섞이지 않은 것을 바치게 하소서. 이렇게 하여 경중(京中)의 제사(諸司)에서 막히어 제때에 봉납(捧納)하지 못하는 것은 관리와 고자(庫子)에게 모두 중한 형벌을 가(加)하고, 수령(守令)으로서 강제로 대납(代納)하게 한 자와 조관(朝官)으로서 사사로이 스스로 대납(代納)한 자는 각기 곤장 1백 대를 때리고 당자는 수군(水軍)에 충원(充員)시켜 영구히 서용(敍用)하지 못하도록 하며, 흥리인(興利人)과 색리(色吏)는 강도(强盜)의 형률(刑律)에 비하여 사형(死刑)에 처하고 재산은 적몰(籍沒)하여서 고한 사람에게 상으로 주도록 하소서.

1. 과전(科田)³⁷⁷⁾ 은 사대부(士大夫)를 기르는 것입니다. 신(臣)이 듣건대, 장차 직전(職田)을 두려고 한다 하지만, 그러나 조사(朝士)는 이미 그 봉록(俸祿)을 먹고서 또 직전(職田)을 먹게 되는데, 치사(致仕)³⁷⁸⁾ 한 신하와 무릇 공경 대부(公卿大夫)의 자손(子孫)들은 장차 1결(結)의 전지(田地)도 먹을 수 없게 되니, 이른바 대대로 국록(國祿)을 주는 뜻에 어긋나는 듯합니다. 우리 나라는 토지가 척박하고 백성은 가난하여 사(士)³⁷⁹⁾ 와 농(農)³⁸⁰⁾ 이 각기 다르니, 만약 봉록을 먹지 않고 조세(租稅)를 먹지 않는다면 서민과 다름이 없을 것입니다. 서민과 다름이 없게 된다면 나라에 세신(世臣)이 없을 것이니, 이것을 염려하지 않을 수 없는 것입니다.

1. 군주(君主)는 공경 대부(公卿大夫)를 다스리고, 공경 대부는 사(士)·서인(庶人)을 다스리고, 윗사람은 아랫사람을 다스리고, 아랫사람은 윗사람을 받들게 되니, 명분(名分)이 본디 정해지고 풍속이 이미 이루어진 것이 아니면 그 지혜를 막아내고 그 힘을 제어(制御)할 수가 없습니다. 지금 중외(中外)의 유사(攸司)가 각기 사송(詞訟)을 청단(聽斷)하고 또 격고(擊鼓)³⁸¹⁾ 의 법을 설치하여 원통하고 억울한 일을 풀도록 하고, 문폐사(問弊使)를 보내어 탐학(貪虐)한 것을 규찰(糾察)하도록 하는 것은, 임금의 덕화(德化)를 베풀고 백성의 사정(事情)을 상달하는 것이라고 말할 수가 있겠습니다. 다만 제비를 뽑는 것은 자기의 번쇄(煩瑣)한 일을 많게 하는 것이며, 상자에 투서(投書)하는 것은 후일(後日)의 무구(誣構)하는 조짐을 열게 될 것이요, 대궐의 북쪽에서 깃발을 휘두르고 궁궐의 옆에서 곡읍(哭泣)하는 것도 또한 태평의 기상에 어긋나는 것이니, 이른바 풍속이란 것은 백년 동안을 쌓은 후에야 이루어지는 것인데, 하루 동안에도 무너지고 남음이 있습니다. 엎드려 바라건대, 전하(殿下)께서는 후일의 폐단을 특별히 염려하시어, 그 깃발을 휘두르고 곡읍(哭泣)하는 사람은 중한 형벌에 처하게 하여 윗사람을 업신여기는 풍습(風習)을 고치고, 들춰내어 고발하는 풍속을 막도록 하소서. 신(臣)이 가만히 생각하건대, 국가의 대업(大業)은 반드시 시조(始祖)께서 한 나라에 큰 공이 있고 열성(列聖)께서 이 백성들에게 큰 덕을 베풀어서, 법도를 제정하고 기강(紀綱)을 세우며 교화(敎化)를 밝히고 풍속을 하나로 하는 것이니, 이에 신료(臣僚)들은 마음과 힘을 다하여 곁에서 이를 보좌하고 군상(君上)은 신하의 계획을 받아들여 나라를 유지(維持)하는 것입니다. 그런 연후에야 국가의 대업(大業)을 만세(萬世)에 이르기까지 영구히 누릴 수 있게 될 것입니다. 삼가 생각하건대, 전하(殿下)께서 특별히 유념(留念)하시면 종묘(宗廟)와 사직(社稷)에 매우 다행하겠습니다.

1. 중국 조정에서 장차 개주(開州) 등지에 위소(衛所)를 세우려고 하니, 이것은 국가 문정(門庭)의 걱정입니다. 평안도(平安道)의 백성들은 다만 방수(防戍)에만 시달릴 뿐 아니라 또한 중국에 입조(入朝)하는 사신의 영접과 전송을 하는 데에도 매우 시달리게 되어, 태반이 동팔참(東八站)³⁸²⁾ 과 해주(海州)·개주(蓋州) 등 여러 주(州)에 유입(流入)하게 되므로, 한편으로는 토병(土兵)이 모두 없어지게 되고, 한편으로는 저들이 우리의 허실(虛實)을 알게 되니, 작은 일이 아닙니다. 비록 후일 우리의 이익이 된다 하더라도 또한 후일 우리에게 해가 될지 어떻게 알겠습니까? 지금의 계책으로는 정조사(正朝使)·성절사(聖節使) 이외의 사하사(謝賀使)·주문사(奏聞使)·진응사(進鷹使) 등은 전일에 비하여 3분의 1을 줄이고 이를 합쳐서 보내게 하고, 혹은 정조사(正朝使)·성절사(聖節使) 등에게 붙여서 다시 건량(乾糧)의 수량을 줄이고 무역(貿易)의 금령(禁令)을 더욱 엄중하게 하소서. 이와 같이 한다면 영접하고 전송하는 폐해도 종식될 수가 있을 것이며, 또 안주(安州) 이북의 공물(貢物)은 다른 도(道)에 없는 초서피(貂鼠皮)·인삼(人蔘) 이외의 것은 일체 영구히 없애고 오랑캐에게 들어갔다가 본국(本國)에 돌아온 사람은 3자급을 뛰어올려서 관직을 제수하고 5년을 한하여 복호(復戶)하게 하소서. 이에 강변(江邊)과 위원(渭原)의 백성은 만포(滿浦)에 합치고, 이산(理山)을 입석(立石)에 옮기고, 벽동(碧潼)을 성간(城干)에 옮겨서, 각기 1고을을 설치하여 강계(江界)의 길을 통하게 하고, 창성(昌城)을 삭주(朔州)와 정녕(定寧)에 합쳐서 또한 첨사(僉使)를 두고, 다만 토병(土兵)만 남겨 두고는 남방의 백성은 들어와서 지키지 못하게 할 것이니, 이와 같이 한다면 강계(江界)·삭주(朔州)·의주(義州) 3진(鎭)의 형세가 장건하게 될 것이며, 이산(理山)과 벽동(碧潼)은 본시 산(山) 뒤에 있어서 여연(閭延)·무창(茂昌)과 같이 일체(一體)가 될 것이며, 강역(疆域) 가운데에 있어서 예전과 같을 것이니, 적인(狄人)이 진실로 엿볼 수도 없을 것이며, 또한 들어와 침범할 수도 없을 것이므로, 방수하는 폐단이 어찌 줄어들지 않겠습니까?

1. 옛날에 조위(曹魏)³⁸³⁾ 에서 종회(鍾會)를 시켜 촉한(蜀漢)을 치게 했는데, 연속(掾屬)³⁸⁴⁾ 소제(邵悌)가 사마소(司馬昭)에게 말하기를, ‘종회(鍾會)는 맡은 일이 없으니, 다른 사람을 시켜 가게 하는 것만 같지 못합니다.’라고 했는데, 그 후에 종회(鍾會)가 배반하여 복죄(伏罪)된 것이 과연 소제(邵悌)의 말과 같았습니다. 평안도(平安道)는 땅이 다른 나라에 연접해 있고, 함길도(咸吉道)는 도로가 아득히 멀어서 일이 염려될 만한 것이 많이 있으니, 이를 전조(前朝)의 역사에서 상고해 보아도 알 수가 있습니다. 오늘날에 있어서는 이런 염려가 조금도 없겠지마는, 훗날의 계획을 위해서는 오늘날로부터 이를 시작하지 않을 수가 없습니다. 금후로 양계(兩界)의 감사(監司)와 병사(兵使)는 처자(妻子)를 거느리고서 부임(赴任)하지 말도록 하고, 함흥(咸興)과 안주(安州) 이북(以北)의 수령(守令)들도 또한 가족(家族)을 거느리고서 가지 말도록 하여 이 백성들의 폐해를 제거하여 만세(萬世)의 계책으로 삼도록 하소서.

1. 국가의 동남쪽에 적국(敵國)으로서는 대마도(對馬島)가 가까운데, 만약 훗날에 편안하지 못한 사건이 있다면, 크게 군사를 일으켜 멀리 가서 정벌할 필요도 없으며 험지(險地)에 들어가서 이익을 다툴 필요도 없고, 다만 경주(輕舟) 수백 척으로 바람을 타고 바로 그 곳으로 나아가서 화포(火砲)로써 그 주즙(舟楫)³⁸⁵⁾ 을 다 불살라 버리면, 배는 산속에 간수할 수가 없으므로 모두 바다에 뜨게 될 것이니, 몇 차례 지나지 않아서 섬 안의 왜적(倭賊)을 굶어서 죽게 할 수가 있습니다. 야인(野人)에 이르러서는 평안하여 일이 없으면 우리의 백성과 가축(家畜)을 사로잡아 가고, 군사를 일으켜 들어가서 정벌하면 산을 타고서 멀리 도망하게 되니, 이를 막아서 평정하는 데 계책을 얻기가 매우 어렵습니다. 한(漢)나라와 당(唐)나라에서 이 무리들을 대우할 적에는 혼인(婚姻)을 많이 통하게 했던 것입니다. 이보다 먼저 야인(野人)으로서 투화(投化)한 사람은 의례(依例) 천구(賤口)로서 양부(良夫)에게 시집가서 낳은 자식을 주게 되어 있으니, 먼 지방 사람을 편안하게 하고 이웃 나라를 동일(同一)하게 대우하는 의리(義理)가 아닙니다. 우리 나라는 비록 예악(禮樂)과 문물(文物)은 중국과 흡사하지마는 또한 동해(東海)의 밖에 있으니, 어찌 이것으로써 북방(北方) 사람을 천대(賤待)할 수가 있겠습니까? 금후에 야인(野人)으로서 투화하는 사람은 족속(族屬)의 강약(强弱)에 따라 3등으로 나누어서, 1등은 문음(門蔭) 사대부(士大夫) 집에, 2등은 잡직(雜職) 사대부(士大夫) 집에, 3등은 평민(平民) 집에 통혼(通婚)하도록 하고, 그 행성(行城)³⁸⁶⁾ 의 성밑과 상동량(上東良) 등지의 야인(野人)들은 부근의 토착(土着) 군호(軍戶)에게, 이와 같이 등급을 나누어 통혼(通婚)하도록 하소서.

1. 대저 병졸(兵卒)은 정예(精銳)함을 귀하게 여기고 많은 것을 귀하게 여기지 않습니다. 우리 나라의 인민(人民)은 무려 1백만 호(戶)나 되는데 그 중에서 활을 잘 쏘는 병졸이 30만 명이고, 정예(精銳)한 병졸이 10만 명이며, 용감한 군사가 3만 명입니다. 내금위(內禁衛)와 겸사복(兼司僕)은 사후(射侯)하여 2백 보(步)로 시험하고, 갑사(甲士)와 별시위(別侍衛)는 1백 50보(步)로 시험하며, 파적군(破敵軍)·대졸(隊卒)·정병(正兵)·기선군(騎船軍)은 1백 보(步)로 시험하고, 잡색(雜色)의 기병(騎兵)·보병(步兵)에 이르기까지는 모두 1백 보(步)로 시험하여, 이에 시재(試才)한 사람을 주호(主戶)로 삼고 무재(無才)한 사람을 협호(挾戶)로 삼아, 그 액수(額數)를 정하여 아름다운 칭호로 바꾸고 몇 번(番)으로 나누어 머무를 달을 정하되, 대신 입역(立役)하는 것을 금하고 결원(缺員)에 따라 충보(充補)하여서 백세(百世)토록 바꾸지 않는다면 한 명의 병졸(兵卒)이라도 시재(試才)하지 않을 사람이 없을 것입니다.

1. 군정(軍政)은 국가의 중대한 일입니다. 신(臣)은 항상 1정(丁)이라도 국민(國民)으로서 누적(漏籍)되는 일이 없게 하고, 1인(人)이라도 단정(單丁)으로서 입호(立戶)하는 일이 없게 하려고 했습니다. 지금의 군적(軍籍)은 2정(丁)을 1보(保)로 삼고, 4보(保)를 1기병(騎兵)으로 삼게 되었는데, 3정(丁)을 1보(保)로 삼는다면 1인은 호주(戶主)가 되어 군대를 훈련하고 1인은 솔정(率丁)이 되어 농사일을 하며, 1인은 여정(餘丁)이 되어 옮겨가면서 사무를 보게 한다면 1호(戶)가 충실(充實)하여질 것이며, 2정(丁)을 1보(保)로 삼는다면 1인은 호주(戶主)가 되어 군대를 훈련하고 1인은 솔정(率丁)이 되어 농사일을 하게 되므로 여정(餘丁)이 없게 될 것이니 호(戶)가 충실하지 못하게 됩니다. 4약호(弱戶)로써 1기병(騎兵)을 기르게 하는 것은 3부호(富戶)로써 1병졸(兵卒)을 기르게 하는 것만 같지 못합니다. 하물며 사변(事變)이 있으면 이미 모두 장부에 등록되어 있으니 모두 뽑아서 병졸을 삼을 수가 있고, 평상시에는 그 호수(戶數)를 감손(減損)하여 백성의 힘을 기를 수가 있으니 또한 좋지 않겠습니까? 또 보(保)를 만드는 것은 호구(戶口)를 편성(編成)하는 것이니 전지(田地)의 수량을 계산하지 않고서 다만 인정(人丁)의 수효만 계산하면 될 것입니다. 다만 차역(差役)할 때에 그것을 균평(均平)하게 하려고 한다면 전지(田地)의 수량만 오로지 계산하고서 인정(人丁)의 수효는 아울러 계산하지 않아도 또한 될 것입니다. 연호군(煙戶軍)·잡색군(雜色軍)·팽배(彭排)·대졸(隊卒)과 같은 것은 1보(保)가 스스로 1병(兵)이 될 수가 있고 선군(船軍) 정병(正兵)은 2보(保)가 1병(兵)이 될 수가 있고, 갑사(甲士)와 별시위(別侍衛)는 3보(保)가 1병(兵)이 될 수가 있으니, 이것은 다만 병졸의 집을 넉넉하게 할 뿐만 아니라 민생(民生)의 일용(日用)에 쌍정(雙丁)을 1호(戶)로 삼을 수가 없기 때문입니다.

1. 함길도(咸吉道)는 본시 성조(聖祖)께서 흥운(興運)한 땅입니다. 세종조(世宗朝)에 비로소 5진(鎭)을 세워 5대군(大君)에게 사향(賜鄕)하셨으니, 5진(鎭)의 사람이 지금까지 미담(美談)으로 삼고 있습니다. 금후로 또한 이 뜻을 모방하여 함흥(咸興) 이북(以北)의 여러 고을은 당상관(堂上官) 이상의 종친(宗親)에게 나누어 하사(下賜)하여서 향읍(鄕邑)으로 삼도록 하고, 각기 노자(奴子) 1호(戶)를 두어 근본의 땅을 견고하게 하소서.

1. 평안도(平安道)는 서쪽으로 명(明)나라에 인접(隣接)하여 사람들이 모두 진(鎭)에 들어갔기 때문에 본시부터 토성(土姓)은 없었는데, 또 근일에는 강제로 전지(田地)를 개간하게 하므로 사람들이 대부분 가기를 꺼리고 있습니다. 빌건대 지금 친공신(親功臣)과 원종 공신(原從功臣)의 2품 이상에게 식읍(食邑)을 나누어주기를 삼공(三公)의 식읍(食邑)과 같이 하여 평양부(平壤府)의 1천 호(戶)를 주고, 정 1품은 안주목(安州牧)의 7백 호(戶)를 주고, 종 1품은 성천부(成川府)의 5백 호(戶)를 주고, 정 2품은 가산군(嘉山郡)의 3백 호(戶)를 주고, 종 2품은 영유현(永柔縣)의 1백 호(戶)를 주되 실제로 조세(租稅)는 받아먹지 않고 다만 세시(歲時)로 통자(通刺)만 하게 하고, 이어서 각기 노자(奴子) 1호(戶)를 두고서 고을 안의 일을 합심(合心)하여 포치(布置)하여서 내외(內外)가 서로 유지(維持)되고 체통(體統)이 서로 제어(制御)되어 자손(子孫)에 이르러서도 또한 그 칭호를 물려받도록 하고, 상납(上納)한 후에는 양계(兩界)의 감사(監司)는 모두 가족(家族)을 거느리고 부임(赴任)하지 못하도록 하소서."

• 【태백산사고본】 14책 40권 9장 A면【국편영인본】 8책 46면
• 【분류】
  정론-정론(政論) / 인사-관리(管理) / 사법-재판(裁判) / 군사-군정(軍政) / 군사-군역(軍役) / 외교-명(明) / 재정-전세(田稅) / 재정-공물(貢物) / 농업-전제(田制) / 행정-지방행정(地方行政)

• [註 375]
  방납(防納) : 납공자(納貢者)의 공물(貢物)을 대신 바치고 그 대가(代價)를 납공자로부터 배징(倍徵)하던 일.
• [註 376]
  수상(水上) : 함경도의 지명.
• [註 377]
  과전(科田) : 과전법(科田法)에 의해서 관원에게 지급되는 토지. 과전법은 이성계(李成桂)가 공양왕 3년(1391)에 정하여, 권문 세가의 사전(私田)을 혁파하여서 전국을 경기(京畿)와 외방(外方)으로 구분하고 경기 가운데에서 지급하였음.
• [註 378]
  치사(致仕) : 나이가 많아서 벼슬을 사양하고 물러남.
• [註 379]
  사(士) : 관리.
• [註 380]
  농(農) : 농민(農民).
• [註 381]
  격고(擊鼓) : 거둥 때에 원통한 일을 임금에게 상소하기 위하여 북을 쳐서 하문(下問)을 기다리던 일.
• [註 382]
  동팔참(東八站) : 압록강(鴨綠江)과 산해관(山海關) 사이에 있었던 여덟 군데의 역참(驛站). 우리 나라 사신이 중국에 왕래하던 교통로.
• [註 383]
  조위(曹魏) : 조비(曹丕)가 건국한 삼국 시대의 위나라.
• [註 384]
  연속(掾屬) : 속관(屬官).
• [註 385]
  주즙(舟楫) : 배와 노.
• [註 386]
  행성(行城) : 변경 지방에 적의 침입을 막기 위하여 강 연안에 길게 직선으로 쌓은 성을 말함.