사간원에서 상소하여 시무(時務)를 진술하였다.

"1. 각도의 감사가 목사(牧使)를 겸하는 법은 그 폐단이 하나만이 아닙니다. 대저 지방 장관은 땅이 넓고 백성이 많아서, 모든 사무가 복잡하여, 목사와 판관(判官)이 나누어 맡아서 다스릴지라도 오히려 겨를이 없거늘, 이제 감사가 목사를 겸하여서 순행(巡行)할 겨를이 없고, 비록 목(牧)⁰⁰⁶⁾ 에 있을지라도 도내(道內)의 공사(公事)에 힘을 다하여 여유가 없으니, 목사를 겸한 일에는 어찌 다스리기를 바라오리까. 이러므로, 한 주(州)의 모든 일을 모두 판관에게 붙이니, 비록 나머지 일이 없을지라도 힘이 넉넉지 못할 것이온데, 하물며, 감사는 주(州)를 겸하여 이름을 본영(本營)이라 일컫고, 각도의 진상(進上)이 모두 여기에 모이는데, 판관이 오로지 맡아서 밤낮으로 겨를이 없으며, 또 서울에서 오는 대소 사신(大小使臣)과 도내의 별상차사원(別常差使員)이 공사(公事)로 인하여 서로 만나서 감사에게로 모이니, 한꺼번에 모이고 많이 이르러 쉴 날이 없습니다. 수령관(首領官)·검률(檢律)·교유(敎諭)·역승(驛丞)들도 여기에 있어서 아침저녁으로 문안하고 예식을 갖추어 뵈옵고 접대하므로, 판관 한 사람의 몸이 바쁘고 분주하여 또한 겨를이 없는데, 어찌 민간의 일에 힘이 미치오리까. 이로 말미암아 크고 작은 일 없이 모두 감고색리(監考色吏)에게 맡겨서, 간사하게 권세를 농락하여 백성의 피와 기름을 짜기에 하지 아니하는 바가 없으니, 백성의 고통을 어찌 말할 수가 있사오리까. 그 폐단이 첫째입니다. 상항(上項)의 사객(使客) 및 감사·수령관(首領官)을 따르는 반당(伴黨)·영리(營吏)·역자(驛子) 등이 항상 수십 명에 내리지 아니하오니, 접대하는 비용이 적지 아니하온데, 공수(公須)⁰⁰⁷⁾ 로서는 반드시 그 만분의 일도 보충하지 못할 것이온즉, 장차 백성에게 거두어 이바지할 것입니다. 만약 평양·함흥의 예에 의거하여 국고로써 주면 국고의 저축이 소모될 것이오니, 이 법을 세움은 공사(公私)로 손해가 있습니다. 그 폐단의 둘째입니다. 큰 주(州)가 현(縣)을 겸한 것이 많은 것은 십여 현에 이르고, 적은 것도 5, 6에 내려가지 아니하온데, 겸한 현의 환자곡[還上穀]을 판관이 친히 가서 받아들이지 못하고, 근래에 듣건대, 감사가 이웃 고을 수령으로 하여금 겸하여 독촉하게 한다 하오니, 이웃 고을 수령이 그 고을의 일은 놓아두고 다른 고을의 일을 다스리며, 그 고을의 판관은 돈과 곡식의 중한 일을 다른 고을에 부탁하는 데에 이르므로, 정치의 체통이 어그러져서 마땅한 바가 아니오니, 그 폐단의 셋째입니다. 천 호(戶)의 고을을 한 사람이 일을 다스려도 늦고 그릇됨이 보통 10에 8, 9이오니, 감사가 된 이가 마땅히 이를 규찰(糾察)할 것이오나, 감사가 이미 목사를 겸하였으니, 그 책임이 또한 나누어 있는데, 어찌 자기의 허물은 덮고 보좌하는 차관(次官)에게 죄를 돌리오리까. 이로 말미암아 판관이 된 자가 꺼리는 바가 없어서, 번거로운 일은 더욱 다스리지 아니하오니, 그 폐단의 네째입니다. 감사가 목사를 겸하여 가족을 데리고 부임하여 맡은 고을에 오래 있으면, 인정이 그립고 못잊어함은 자연한 형세입니다. 대저 착한 것을 표창하고 그릇됨을 규찰하며, 흐린 것을 누르고 맑을 것을 드날림은, 처음 뜻이 날카로울 때에는 적당하오나, 오래 머무르는 나머지에는 하기 어렵습니다. 전조(前朝)에 여섯 달 안렴(按廉)하는 법이 어찌 그 뜻이 없겠습니까. 또 인정이 처음에는 잘 하려는 마음이 없지 아니하나, 능히 끝까지 잘 하는 이가 적사오니, 감사를 오래 맡으면 끝까지 잘 하기 어려운 근심이 있을까 염려하옵니다. 그 폐단의 다섯째입니다. 지금 국가에서 부모와 처부모가 도내(道內)에 있는 자는 그 도의 감사와 수령관으로 임명하기를 허락하지 아니하였고, 또 지나간 해에 감사와 수령관의 아내가 귀근(歸覲)⁰⁰⁸⁾ 과 목욕 등의 일로 인하여 그 도에 갔다가 돌아오는 이가 있으면, 유사가 엄하게 다스려서 용서하지 아니하였으니, 뇌물을 행하고 간청(干請)하는 일을 부탁하는 바가 있는 까닭이 아니옵니까. 지금 감사가 친히 처자를 거느리고 부내(部內)에 머물러 삶이 3기(期)에 이르러, 아들·사위·동생·조카 등이 귀근(歸覲)과 문안하는 일로 왕래가 끊이지 아니하며, 지나가는 고을에서 접대하고 물건 주는 폐단이 말할 수 없으며, 이뿐 아니라, 설과 명절에 도내(道內)의 친족이 가서 보지 아니하겠습니까. 친척과 관련되는 수령이 문안과 물건 주는 일이 통하지 아니하겠습니까. 만약 그렇다면 뇌물을 어찌 행하지 못하겠으며, 청탁이 어찌 들어가지 못하겠습니까. 어찌하여 국가의 법이 전에는 상세하고 뒤에는 간략하옵니까. 그 폐단의 여섯째입니다. 함흥과 평양은 소송이 번거롭지 아니하여 목사를 겸한 관원의 공사(公事)가 이처럼 밀리지는 아니하오나, 감사가 가족을 데리고 오래 있는 폐단은 어찌 말할 만한 것이 없겠습니까. 신 등은 감사가 목사를 겸하는 법을 고치고, 각 주(州)에 목사의 관원을 다시 세워서 백성의 폐를 없애고 규탄(糾彈)하는 법을 엄히 하옵기 원합니다.

1. 《속전(續典)》의 한 관절(款節)에 있기를, ‘양반의 부녀는 모두 뚜껑이 있는 가마[有屋轎子]를 탈 것이나, 능히 갖출 수 없는 자는 길에서 말을 탈 것이다. ’고 하였으니, 부녀가 걸어서 다닐 수 없는 것은 명백하온데, 걸어서 다니는 것을 금하는 법을 세우지 아니하였기 때문에, 비록 사대부(士大夫)의 아내와 귀족의 딸일지라도 길거리에 걸어다니면서 조금도 부끄러워 아니하고, 무식한 무리들이 혹 어깨를 나란히 하여 다니고, 혹은 말을 달려 부딪쳐서 하류 계급의 부녀와 다름이 없으니, 참으로 옳지 못합니다. 그리고 부인은 바깥 일이 없는데, 지금 지방 양반의 부녀가 혹은 향도(香徒)를 칭탁하고 혹은 신사(神祀)를 칭탁하여, 각각 술과 고기를 가지고 공공연히 모여서 마음대로 오락을 방자히 하여 풍속 교화를 더럽히고 있습니다. 또는 행행(行幸) 및 중국 사신이 오고 갈 때에, 행랑(行廊) 및 길가 각처에 부계(浮階)를 만들고 막을 치며, 혹은 담에 오르고 혹은 나무에 올라서 발[箔]을 내리고 구경하니, 남녀가 혼잡하여도 뻔뻔스럽게 부끄러워함이 없으니, 중국에 웃음을 당할 뿐만 아니라, 부도(婦道)에도 어긋남이 있으니, 신 등은 엎드려 바라옵건대, 특별히 금단(禁斷)하여 부도를 바르게 하옵소서.

1. 무릇 판결이 잘못된 것을 호소하는 자는 반드시 그 정리(情理)가 박절하여 억울함을 스스로 펼 수 없는 자이온데, 그 관리가 모두 갈리기를 기다린 뒤에야 호소할 수 있기 때문에, 비록 심히 억울한 자라도 여러 해에 이르도록 억울함을 호소하지 못하며, 비록 사헌부에서 소장(訴狀)을 받을지라도 그 사(司)로 돌려보내면, 혹은 전에 판결하던 사람이 그 사에 도로 임명되었거나, 혹은 그 사의 관원이 전관(前官)과 친척 관련이 있거나, 혹은 문권(文券) 안에 조부·백숙부(伯叔父)·형제·사위 장인 등의 서명(署名)이 있으면 모두 상피(相避)를 일컬으니, 반드시 그 관원이 바뀌기를 기다린 뒤에야 청리(聽理)하므로, 일이 늦고 막혀서, 세월이 오래 지나는 동안에 문안(文案)이 유실되고 증거가 없어져서, 고쳐 바룰 수 없으며, 상피(相避)가 없는 자이라도 혹 교분(交分)에 끌려서 생각하기를, 지금 갑자기 고쳐 바루면 전관(前官)이 죄를 얻을 것이라고 하고, 혹은 이해(利害)의 정에 위축되어 말하기를, ‘전에 판결한 자가 대개 부득이한 형편으로 인한 것인즉, 나도 하필 고쳐 바루어서 전에 판결한 자의 원망을 살 것인가.’ 하며, 어떤 사람이 세리(勢利)를 돌아보지 아니하고 바른 뜻대로 행하는 자가 있으면, 헐뜯는 말이 날마다 퍼져서, 오래지 아니하여 파면되는 자가 혹 있으니, 이로 말미암아 권세가 있는 이는 다행으로 이기고, 외롭고 약한 이는 억울하게 져서, 옳고 그름이 뒤바뀌고, 억울함을 펴지 못하여 마음이 썩고 원한이 맺혀서, 화기(和氣)를 상하게 하옵니다. 근래에 듣건대, 그릇된 판결을 정소(呈訴)하여 도관(都官)에 보낸 것이 거의 60여 건에 이르는데, 미루고 미결로 있는 것이 혹은 20여 년에 이르고, 가까운 것도 7, 8년에 내려가지 아니한다고 하옵니다. 원통함을 소송한 사람이 억울함을 편 이가 없고, 그릇 판결한 관리가 죄를 얻은 자가 없으며, 그 중에 고쳐 바룬 것이 있는 것은 불과 공착(公錯)⁰⁰⁹⁾ 의 일로 이미 사유(赦宥)를 지낸 것뿐이오니, 관리를 어떻게 징계하겠으며, 억울함을 어떻게 펴게 하겠습니까. 신 등은 원컨대, 별도로 오결변정색(誤決辨正色)을 세워서 오결을 정소하는 자가 있거든, 사헌부에서 그 색(色)으로 옮겨 보내어 곧 삼성(三省)에서 각 한 사람씩과 의금부 제조 한 사람, 낭청(郞廳) 두 사람이 마주 앉아서 분변해 바루어, 즉시 판결해 보내고, 사유를 갖추어 아뢰어서, 그 오결하였다고 망령되게 고한 자와 잘못임을 알면서 오결한 자에게는 이미 세운 법에 의하여 엄하게 다스려서 용서함이 없으면, 외람된 소송이 거의 스스로 그칠 것이며, 탐하는 관리가 거의 마음을 가다듬을 것입니다.

1. 과거를 베풀어 선비를 뽑는 것은 나라의 중한 일이오니 삼가지 아니할 수 없습니다. 전자에 변계량이 오래 문형(文衡)⁰¹⁰⁾ 을 맡아서 과장(科場)의 폐단을 깊이 보고, 매양 강경(講經)의 잘못됨을 간절히 헌의(獻議)하여 일체 제술(製述)로써 선비를 뽑으니, 근년 이래로 과거에 응시하는 선비가 오로지 문사(文詞)만을 숭상하고 실학(實學)에 힘쓰지 아니하므로, 국가에서 근심하여 다시 강경으로 하게 하니, 이것도 시대의 적당함에 맞추는 부득이한 일입니다. 만일 부득이하여 한다면, 금방(禁防)하는 법을 엄하게 아니할 수 없습니다. 대저 인정은 눈으로 마주 볼 즈음에 생기기 쉬우니, 시관(試官)이 강생(講生)에게 이미 성명을 알고 더불어 마주 대하면, 사랑과 미움의 정이 없을 수 없거늘, 하물며 그와 아는 자이오리까. 하물며, 그와 예전부터 친한 사이에서오리까. 하물며, 친족과 권세 있는 자제들이오리까. 비록 마음이 굳어 흔들리지 아니하는 자일지라도 그를 위하여 마음이 조금 변하지 아니할 수 없으니, 이 마음이 한번 변하면 좋아하고 미워함에 치우치지 않을 수 있으며, 뽑는 데에 사정이 없을 수 있사오리까. 제(齊)나라 선왕(宣王)이 종(鍾)의 틈을 메우기 위하여 소를 잡아 그 피를 칠하려고 끌려 가는 소를 보고 양(羊)으로 바꾸게 하였으니, 무릇 소와 양은 다 같이 죄 없는 물건인데, 살리고 죽이는 마음이 다른 것은 다름이 아니라, 소는 보고 양은 보지 못한 까닭입니다. 금수(禽獸)도 오히려 그러하거늘, 하물며, 사람이 사람에게 그 정이 더욱 간절한 것이겠습니까. 신 등은 원하옵건대, 시관이 강경(講經)을 할 때에, 겹포장을 앞에 치고 대성관(臺省官)이 안팎에 나누어 앉고 입문관(入門官)은 바깥 문밖에 있으며, 제비[栍]를 뽑아서 강생(講生)의 성명을 불러 포장 밖에 들어와 앉게 하여, 시관으로 하여금 그 성명을 알지 못하게 하고, 그 얼굴을 대하지 못하게 하며, 강경(講經)을 마친 뒤에 곧 통(通)과 부(否)의 제비를 밖에 나와서 보이고, 강생으로 하여금 손수 통과 부를 쓰고 서명(署名)하게 한 뒤에, 또 그 장부를 안에 들어와서 고하여 참과 거짓을 징험하게 할 것입니다. 그렇게 하면 얼굴을 대하여 인정을 쓰는 폐단이 없고, 강경하는 법이 거의 공정할 것입니다. 또 말하기를, ‘이 법이 구차하고 어려워서 행할 수 없다. ’고 한다면, 제술(製述)로 시험해 뽑을 때에도 이미 봉미역서법(縫彌易書法)이 있었는데, 강경에서만 포장으로 막는 것을 어찌 꺼리겠습니까. 혹은 말하기를, ‘비록 포장 밖에 있을지라도 음성(音聲)이 통하니 어찌 서로 알지 못할 것인가.’ 하나, 그 음성을 어찌 시관으로 하여금 다 알게 할 수 있사오리까. 엎드려 바라옵건대, 이 법을 엄하게 세워서 정도(正道)를 밝히옵소서.

1. 《원이전(元吏典)》의 한 관절(款節)에, ‘수령은 각각 한 고을을 맡아서 호구(戶口)의 많고 적음과 돈과 곡식의 내고 들이는 것을 모두 두루 알아서 부역(賦役)을 고르게 함이 곧 그 직무이다. ’고 하였는데, 순문(巡問)하는 감사가 수령이 자기 고을만 위하는 것을 염려하여 남쪽 고을에 군사를 조련(調練)하면, 북쪽 고을의 수령으로 하여금 감독하게 하고, 남쪽 고을의 수령은 북쪽 고을의 군사를 조련하며, 군사 조련에만 그치는 것이 아니라, 무릇 호구의 점검과 군수품의 수송에 백성들이 괴로움을 견디지 못하오니, 이제부터는 수령이 경계 밖에 나가는 것을 허락하지 말고 오로지 그 고을만 다스리게 함이 진실로 아름다운 법이오니, 바꿀 수 없습니다. 지금 각 고을의 국고를 그 고을 수령이 제 마음대로 못하고 반드시 차사원과 더불어 열고 닫으니, 이 법을 세움으로써 그 폐단이 많습니다. 각 고을 국고의 곡식이 비록 갑작스러운 수용은 없을지라도, 교관(敎官)과 학장(學長)의 봉급은 달마다 항상 지급하기 때문에, 각 고을 수령이 달마다 승차(承差)하여 옮겨 가며 감독하여, 이달에는 모두 동쪽으로 달려가고, 다음 달에는 서쪽으로 달려가므로, 역로(驛路)가 소란하여 휴식을 얻지 못하니, 그 폐가 첫째입니다. 각도(各道)에 출납하는 곡식 가운데 상시로 지급하는 것과 상(賞)으로 주고 부물(賻物)로 주는 등의 일은 비록 늦을지라도 큰 폐가 없습니다. 경상도 한 도를 두고 말하면, 만약 왜객(倭客)에게 상을 줄 쌀곡식을, 혹 왜객이 포소(浦所)에 이른 뒤에 호조의 감합(勘合)한 공문이 보내져 그 고을에 이르게 되는데, 감사가 먼 고을에 순행하였으면, 그 고을에서 감사에게 보고하여 감사가 차사원(差使員)을 정하고, 그 고을에서 감사의 문서에 의거하여 인정한 뒤에, 차사원이 그제야 이르러 지출하니, 이처럼 오고가는 데에 열흘이나 달포가 지나고, 만일 비 오는 때를 만나면 날수가 갑절 더하여, 객인(客人)이 포(浦)에 머물러서 국고를 허비하니, 그 폐가 둘째입니다. 법을 세운 본의는 오로지 나이 출납(那移出納)함에 있으나, 오늘에는 동쪽 고을의 수령이 서쪽 고을의 창고를 열고, 내일에는 서쪽 고을의 수령이 동쪽 고을의 창고를 열어 서로 감독하니, 몇 달이 안 되고 몇 해가 안 되어서, 예사 일로 보고 즐겨 마음을 쓰지 아니하여, 같이 통하고 서로 호응(呼應)함은 자연한 형세이오니, 만일 공수(公須)가 떨어졌는데 사객(使客)이 마침 이르고, 의창(義倉)은 비었는데 백성이 굶주리면, 나이(那移)를 청하는데 응하지 아니할 이가 없을 것입니다. 그러하오면, 한갓 번거로운 폐단만 있고 실로 도움되는 효력이 없으니, 그 폐가 셋째입니다. 수령은 지방을 다스리는 계책과 염려를 나누어 맡아서, 백 리의 땅을 나가 맡으니, 그 책임이 가볍지 아니하옵니다. 병역(兵役)·형사(刑事)·소송·부세(賦稅)를 매기고 거두는 것은 한 고을의 중한 일이온데, 모두 수령에게 위임하고, 의창(義倉)의 곡식은 사물(私物)이 아닌데도 역시 그 수령으로 하여금 출납하게 하는데, 홀로 국고에는 그 수령을 믿지 아니하고 반드시 다른 고을 수령으로 하여금 함께 모여서 열고 닫게 하니, 저기에는 신임하고 여기에는 의심하여, 저것과 이것이 한결같지 아니하여 대체에 어긋나니, 그 폐가 넷째입니다. 신 등은 엎드려 바라옵건대, 일체 《원전(元典)》에 의하여 수령은 오로지 그 고을만 다스리고, 다른 고을에 나가는 법을 허락하지 않을 것이며, 다시 각 고을 수령으로 하여금 오로지 국고를 맡아서 홀로 책임을 지게 하여, 나이(那移)하여 소모하는 자가 있거든 법에 의하여 엄하게 다스리면, 거의 위임함이 오롯하여, 사람사람이 스스로 마음을 가다듬으며, 백성의 폐가 덜고 국고가 소모되지 않을 것입니다."

하였다.

• 【태백산사고본】 38책 123권 4장 A면【국편영인본】 5책 101면
• 【분류】
  정론-정론(政論) / 행정-지방행정(地方行政) / 인사-선발(選拔) / 사법-재판(裁判) / 사법-법제(法制) / 신분-양반(兩班) / 재정-창고(倉庫) / 재정-국용(國用) / 구휼(救恤)

• [註 006]
  목(牧) : 목사가 다스리는 고을.
• [註 007]
  공수(公須) : 관의 비용.
• [註 008]
  귀근(歸覲) : 친가 부모를 가 보는 일.
• [註 009]
  공착(公錯) : 사무착오.
• [註 010]
  문형(文衡) : 대제학.