예조 참의(禮曹參議) 이선제(李先齊)가 상서하기를,

"신이 역대 제왕(帝王)들의 재물(財物) 다스리는 길을 살펴보옵건대 네 가지가 있사오니, 이른바 전조(田租)를 받는 길, 술을 전매(專賣)하는 길, 소금을 전매하는 길, 차[茶]를 전매하는 길입니다. 전조(田租)는 풍년과 흉년이 있으므로 세납이 많고 적음이 있어서 국가의 씀씀이가 때로는 부족하고, 백성의 살기가 이로써 넉넉하지 못하게 되므로, 이에 세 가지 전매(專賣)의 의논이 생기게 된 것으로서, 이는 모두 부득이한 것이었습니다. 술을 전매하기는 한(漢)나라 무제(武帝) 때에 비롯하여 당(唐)나라 말기에 세밀하게 되고, 오계(五季)에 이르러 그 법이 더욱 혹독해졌사오며, 차[茶]를 전매하기는 당(唐)나라의 덕종(德宗) 때로부터 말세까지 조금씩 시작하였다가 조씨 송나라[趙宋]에 이르러 공사간(公私間)에 다 그만두었나이다. 그런데 옛적에 임금과 신하가 예사 술로써 서로 경계할 뿐이고 이익을 규정하여 금법(禁法)을 만든 일을 들지 못하였사오며, 우(禹)임금이 홍수와 국토를 다스리어 토지에 따라 공물(貢物)을 작정함에 ‘차[茶]’라고는 한 글자도 없었으니, 이 두 가지 전매는 선왕(先王)의 옛 제도가 아니온지라, 어찌 족히 말하잘 것이 되옵니까.

오직 소금의 이익됨은 실로 삼대(三代)의 성인들도 정대(正大)하게 이용하던 것이옵니다. ‘청주(靑州)¹⁰¹⁾ 의 공물(貢物)은 소금과 칡베’라고 한 것은 우공(禹貢)¹⁰²⁾ 에 있는 말이옵고, ‘염인(鹽人)은 소금에 관한 정령(政令)을 맡은 자’라고 한 것은 주(周) 나라 관제(官制)에 있는 법이오며, 태공망(太公望)이 처음으로 나라에 가매 인심이 붙따르지 아니하므로, 그 풍속에 따라 어루만져 주었더니 백성이 많이 따라온 것은 백성의 이익됨을 편하게 하여 준 까닭이옵니다. 제 환공(齊桓公)이 관중(管仲)을 얻어 함께 옛 정사를 닦으매 나라가 부요하고 군사가 강하며 제후를 규합(糾合)하고 천하를 통일하여 백성이 그 은혜를 입은 것은, 소금 계책[鹽策]을 일으키고 포생(捕生)¹⁰³⁾ 하는 일을 함께 한 이득이오며, 한 무제(漢武帝)가 병졸을 다 끌어내어 무력을 남용하여서 국고가 다 비게 되매, 이에 각 고을과 제후국들에 염장관(鹽長官)을 두고 모두 소금의 이익을 관리하게 하여서 군수(軍需)를 보충하였으니, 그 당시의 구급(救急)하는 계책으로 그리하지 않을 수 없었사옵고, 당(唐)나라가 중도에 미약해져서 변방에 자주 반란이 일어나고 공물(貢物)과 세금이 들어오지 아니하므로, 이에 염법(鹽法)을 강구하여 널리 염원(鹽院)을 설치하니, 천하의 재정에 소금 이익이 절반이나 되어 관용(官用)과 군용(軍用)의 모든 비용에 모두 소금에서 나옴을 힘입었으니, 그 계책도 역시 잘못된 것이 아니었습니다. 그런데 채찍이 다 닳아도 백성에게 끼친 이익이 없었음은 이는 공근(孔僅)의 잘못이었고, 조치(措置)가 세밀하되, 천하의 이권(利權)이 집정자(執政者)에게 제어(制御)되었음은 이는 유안(劉晏)의 과실이어서, 드디어 후세에 청의(淸議)하는 자로 하여금 반드시 말하기를, ‘한(漢)나라의 공근(孔僅)과 당(唐)나라의 유안(劉晏)이라. ’고 하게 되었으니, 이는 소금을 이용하는 데에 경계한 바의 첫째이옵고, 역대로 내려와 송(宋)나라에 이르기까지 군국(軍國)의 대계(大計)가 될 만하므로 극진하게 금방(禁防)하여, 혹은 배로 운반하여 여러 곳에 나누어 주기도 하고, 혹은 장사치로 하여금 전매하는 재무처에 돈을 바치고 현장에 가서 소금을 받게 하기도 하였는데, 염법(鹽法)의 연혁(沿革)이 역대에 각각 같지 않되 모두 큰 농사로 쳐서 국가의 비용에 가장 자원(資源)이 되었으니, 이는 이항(李沆)¹⁰⁴⁾ 이 많이 생각해 본 좋은 법이었으되, 그 말기(末期)에 이르러 가사도(賈似道)가 화적(和艧)¹⁰⁵⁾ 의 폐단을 면하려 하였다가 먼저 침모(侵粍)하는 후환이 생겼으니, 마땅히 경계할 바의 둘째이옵고, 원(元)나라가 이어받아 천하[六合]가 한 집안이 되매 토산물의 많음이 옛날에 없던 바로되, 조정(朝廷)의 경비(經費)가 소금의 이익이 태반(太半)이었는데, 그런데 높은 값으로 억지로 배급하고서 그 대가(代價)를 급박하게 징수하여, 이것이 폐단이 되었으니 마땅히 경계할 바의 세째이옵니다.

대저 소금은 인민의 일상생활의 하루라도 없을 수 없는 것이어서 천지간에 없는 곳이 없사온데, 하물며 우리 나라는 삼면(三面)이 바다에 닿아서 모두 소금 굽는 땅이 되오니 더 말할 것 있습니까. 소금 굽는 것만이 그러할 뿐 아니오라, 고기잡이와 미역따기도 역시 마찬가지입니다. 이제 보고 들은 것으로 말씀하오면, 가마솥으로 달이어서 하루 밤낮을 지내서 하얗게 나오는 것은 동해(東海)의 소금이옵고, 진흙으로 솥을 만들어 혹은 하루에 두 번이나 달이어 짜게 만든 것은 서남(西南)의 소금이온데, 서남(西南)에서는 노역(勞役)이 조금 헐하면서 수익은 동해(東海)의 갑절이나 되옵니다. 또 고기잡이에도 역시 기술이 많사온데, 혹 살[箭]을 매어 잡기도 하고, 혹은 그물로 잡기도 하고, 혹은 배를 타고 바닷물을 따라 낚아 잡기도 하여, 잡는 수량이 많고 적음의 차이가 있으나, 서남(西南)이 더욱 많사온데 그 대략이 이러하오며, 미역은 다른 나라에는 없는 것으로서 오직 우리 나라에만 곳곳에 다 있사온데, 제주(濟州)에서 나는 것이 더욱 많아서, 토민(土民)이 쌓아 놓고 부자가 되며, 장삿배가 왕래하면서 매매하는 것이 모두 이것이옵니다.

이 세 가지는 하늘이 내고 땅이 낳고 하되, 하늘과 땅이 유독 우리 나라에만 후하게 하여 준 것이니, 실로 우리 나라의 진기한 재물이옵니다. 고려 때에는 염분(鹽盆)의 자리 수[坐數]와 어량(魚梁)·망소(網所)·곽전(藿田)의 결복(結卜)이 모두 《주관육익(周官六翼)》¹⁰⁶⁾ 에 실려 있고, 왕자(王子)가 개복(開福)한 날에는 반드시 염분(鹽盆)이나 어량(魚梁)을 주었고, 공의사사(共議寺社)에도 혹 곽전(藿田)을 주기도 하였는데, 그 밖의 관리(管理)하고 주간하며, 구별 처리하는 방법은 자세하지 않사옵니다. 중기(中期) 이래로 외환(外患)이 자주 일어나고 내변(內變)이 여러 번 생기어서, 궁궐이 타버리고 창고가 말라 비게 되니, 어찌 오로지 전조(田租)에만 의뢰하고 산천(山川)의 이득을 취하지 않을 수 있사오리까마는, 그런 것은 권세 있는 신하들이 이득을 독차지하고 나라의 경비는 생각지 않았던 것입니다. 충선왕(忠宣王) 때에 이르러 옛법을 시행할 뜻이 있어서 각도에 염호(鹽戶)를 분배해 전하고 염철관(鹽鐵官)을 임명해 보냈다가, 얼마되지 않아서, 대신(大臣)들의 불편함으로 인하여 혁파해 버리어, 드디어 권세 있는 간신들의 빼앗음과 여러 관아의 점유(占有)함이 되고 말았습니다.

이제 우리 나라에서는 고려의 옛일을 익히 보았으므로 생각하기를, ‘소금이나 미역은 백성들이나 취할 것이니 이익을 다툴 일이 아니라.’ 하여, 액수를 세법(稅法)으로 정하여 수령(守令)으로 하여금 거두게 하옵는데, 이것이 과연 경비의 만분의 1이나 보탬이 되옵니까. 중국은 고을이 많고 땅이 넓으며 재물이 번성함이 미칠 데 없지마는, 그래도 군국(軍國)의 대계(大計)를 오로지 전조(田租)에만 의뢰하지 않고, 더욱 소금 전매의 이익으로써 충족하게 하옵는데, 하물며 이 우리 나라이오리까. 《대학(大學)》에 이르기를, ‘생산하는 자가 많고 먹는 자가 적으며, 일하는 자가 빠르게 하고 쓰는 자가 더디게 쓰면, 재물이 항상 풍족하였다.’ 하였는데, 이제 쌀과 밀가루의 생산과 포화(布貨)의 공납(貢納)을 모두 전조(田租)에서 취하고 산천(山川)의 이익은 여벌로 보오니, 이리하는 것은 생산하는 자가 많지 아니하고 일하는 자가 빠르지 아니한 것이오며, 제사(祭祀)와 손겪이에 드는 비용과 사대부(士大夫)의 녹봉(祿俸)주는 것과 모든 중외(中外)의 일체 경비를 모두 전조(田租)에서 취하오니, 이는 먹는 자가 적은 것이 아니고 쓰는 자가 더디게 쓰는 것이 아니옵니다. 또 근년 이래로 백성들이 굶주리므로 창고를 열어 진휼(賑恤)을 하는 데다가, 그에 더하여 귀화(歸化)한 자들의 옷과 식량이며 장사하는 왜인들의 팔고 사는 데에 관한 번다한 바라지와 적지 않은 잡비로 인하여 국고가 나날이 말라 가서, 서울의 현재 곡식이 7, 8만 석에 불과하오니, 이것은 특히 한 부잣집 재산 밖에 안 됩니다. 만일에 해가 잦게 전쟁[師旅]이 있어서, 고려 현종(顯宗) 때의 거란(契丹)이나 고종(高宗)·원종(元宗) 시대의 몽고(蒙古)와 같이 대중(大衆)을 움직이어 변경(邊境)을 압박하게 되오면 장차 어찌할 것이오며, 또는 불행히 요(堯)임금 때 같은 홍수나 탕(湯)임금 때 같은 한재라도 있게 되오면 장차 어찌할 것이옵니까. 이런 때를 당해서는 불행하게 역대(歷代)의 재물 만드는 방도로 다만 전조(田租)로써 부고(府庫)를 채워서 변방의 군사를 먹이고 모든 비용에 대응하고자 함은, 신은 그 옳음을 보지 못하였나이다.

대개 전조(田租)는 반드시 그 해의 흉풍(凶豐)에 따르게 되므로 믿고서 만족하게 쓸 수 없사오나, 생선·소금·미역의 이익은 수재(水災)·한재(旱災)나 흉년·풍년의 다름이 없이 가히 이용할 만한 것이온데, 하물며 백성의 급할 때에 일을 당하여 손쉽게 변통할 것이 이보았다 적절한 것이 없음이오리까. 소금을 쓰는 한가지 일로 말씀하오면, 조씨(趙氏) 송(宋)나라 때에 도적 이순(李順)이 성도(成都)를 함락시켰을 때, 장영(張詠)으로써 지부사(知府事)를 시켰는데, 이때에 초안(招案)할 군사로 성중(城中)에 남아 있는 자가 아직 3만이나 되되 반 달 먹을 양식도 없는지라, 영(詠)이 소금값을 알아보고 높은 창고에 여적(餘積)이 있는 것을 찾아 가지고 곧 그 값으로 내놓아서 백성에게 쌀로 소금을 바꾸게 하였더니, 백성들이 다투어 달려와서 한 달이 넘지 못하여 쌀 수만 섬을 얻으매, 군사들이 기뻐하여 부르기를, ‘나랏일 잘하는 분이라. ’고 하였으니, 이는 기왕의 분명한 경험이옵고, 또 신이 이미 시행한 일로 말씀드리오면 신이 지난 을축년에 강원도 관찰사(觀察使)가 되었을 때, 의염색(義鹽色)을 도내(道內)에 공문을 돌려 설치하고 구황(救荒)할 소금을 선군(船軍)을 시켜 굽게 하였더니, 경차관(敬差官) 정지하(鄭之夏)가 처음 도임(到任)하여 공사 염분(公私鹽盆)을 다 거두어 들이려 하므로, 신이 경차관에게 이르기를, ‘이제 이 법을 행하는 것은 백성을 이롭게 하기 위함인데, 시험하는 시초에 먼저 거두어 간다는 명령이 있으면, 백성이 반드시 놀라 소동하여 사삿 소금[私鹽]을 금하는 줄로 생각하고 모두 다 본업(本業)을 버리고 갈 것이니 장차 어찌하려는가.’ 하여, 이에 손실이 있을 것을 재량하고 계획을 지시하여 사삿 소금은 거두지 않고, 다만 관분(官盆)을 사용하여 소금 수십 석을 구워 가지고 백성들에게 쌀이나 베로 바꾸게 하니, 백성들이 편리하게 생각하였었사온데, 그 뒤에 서울의 소금값이 뛰어오를 때 그만 의염색(義鹽色)을 혁파하였사온데, 신은 그 까닭을 알지 못하옵니다. 그때에 호조(戶曹)에서 각 고을과 각 포구에 영을 내려 구황(救荒)할 소금과 미역을 예비하게 하였사온데, 신이 소금 굽기와 미역 따기의 수목(數目)을 정하여 가지고 공문을 돌리어 달마다 받아들여서 각 고을에 나누어 주어 구황(救荒)하는 일에 쓰게 하였더니, 매우 이익이 있었삽고, 또 도내(道內)에 문서에 올라 있는 공사 염세(公私鹽稅)와 민간 선척(船隻)에서 납세로 거둔 생선과 미역도 또한 많사온데, 이르는 곳마다 다투어 무역하기를 요구하였사오니, 신의 본 바로도 또한 이러하옵니다. 신이 그윽이 의염색(義鹽色)과 호조(戶曹)에서 가둔 소금·미역과 도내(道內)에서 납세로 거둔 생선과 소금을 상고하여 계산하온즉, 그 수량이 많지 않다고 할 수 없사오니, 수년을 쌓으면 그 얻은 쌀과 베가 어찌 적사오리까. 강원도는 소금 굽기가 좀 어렵고 고기잡기도 많지 않사오며, 미역 따기로 번성하지 못하와, 이 생업을 하는 자가 또한 적사오나, 그런데도 오히려 이러하옵거든, 하물며 다른 도(道)에서이로리까. 국가의 수입이 어찌 만만(萬萬)이 되지 않사오리까. 장차 한번 시험하고 싶은 소원이 신의 마음속에 이리 굼틀 저리 굼틀한 지가 오래이옵니다.

요새 소문을 듣잡건대, 요서(遼西)에 마음을 놓을 수 없는 일이 있다 하오니, 우리 나라도 영향이 미칠 염려[齒寒之虞]가 있사온데, 만일 위급한 일이 있게 되면 군량(軍糧)을 염려하지 않을 수 없으므로, 신이 그윽이 시험해 볼 뜻이 있사옵니다. 그러하오나 새 법을 시행함에는 사람들이 반드시 놀라게 들을 것이오니, 청하옵건대 의염색(義鹽色)을 설치하는 규칙과 호조(戶曹)에서 구황(救荒)에 대비하는 법령을 거듭 밝히게 하되, 혹 병선(兵船)을 사용하고 혹 군정(軍丁)을 상용하는 수효로 소금 굽는 수목(數目)을 분배하여 정하고, 달마다 수납하는 그 사삿 소금과 미역을 모두 빠짐없이 수납하게 하여, 옛법을 덜고 더하여서 세를 정하는 것이 어떠하오며, 어량(魚梁)과 결전(結箭)은 잡히는 것이 많고 적음이 있어서 일률(一律)로 세를 정할 수 없으므로, 다 관에 몰수(沒收)시키고 사람을 내보내서 담당하게 하고, 그물 쳐서 잡은 것과 낚아 잡는 것은 역시 전례에 의거하여 가감해서 세를 정하는 것이 어떠하오며, 제주(濟州)는 내지(內地)가 아니온데 생산되는 것이 가장 번창하오니, 또한 담당자로 보내서 사삿 소금과 사삿 미역을 감독 처리하고, 역시 상항(上項)에 따라 세를 정하는 것이 어떠하올까 하오니, 이것이 그 대략이옵고 그 조치하는 절목(節目)의 세칙 같은 것은 신이 눈으로 보지 않고는 감히 다 아뢸 수 없사옵니다.

옛적에 송(宋)나라 삼사사(三司使) 진서(陳恕)가 장차 다법(茶法)을 세우려고 다상(茶商) 수십 인을 불러 여러가지로 이해를 따져 보고서, 서(恕)가 3등으로 차례 있게 하는 말에 기뻐하니, 부사(副使) 송대초(宋大初)가 말하기를, ‘상등(上等)의 세(稅)는 이익의 수입이 너무 과하니, 이는 장사꾼이나 시행할 것인지 나라로서는 시행할 수 없고, 하등(下等)은 워낙 잗달고 시시하여 취할 것이 없는데, 오직 중등(中等)의 세(稅)는 공사(公私)에 다 행할 만하니, 우리가 적당히 덜어서 하면 가히 오래 쓸 수 있겠다.’ 하여, 이에 시행한 지 수년만에 나라의 씀씀이가 넉넉해지고 백성의 재력이 충실해졌으니, 이제 이 생선·소금·미역에 관한 납세 경중의 편의와 매매 출납의 법식을, 아무쪼록 진서(陳恕)의 중등(中等) 세(稅)을 취한 것같이 하오면, 역대(歷代) 삼계(三戒)의 폐단에 빠지지 않고 거의 재정의 유통에 영구히 폐단이 없을 것이옵니다. 신이 그 자리에 나갈 것을 생각하면서 황송하옵게 아뢰오니, 엎드려 바라옵건대 주상 전하께옵서 특별히 보시기를 허락하시고 혹시라도 가려 쓰시기로 하셔서, 명령을 유사(有司)에 내리시와 마감(磨勘)하여 시행하게 하시오면, 장차 부고(府庫)가 가히 충실하게 되옵고 군량이 가히 완비될 것이오며, 굶주린 백성들을 구휼하고 외방의 오랑캐들을 바라지하기에도 또한 크게 도움이 있을 것을 보게 될 것입니다. 중국(中國)에서 전매(專賣)로 취리(取利)하는 것은 한편으로는 이권(利權)을 거두고, 한편으로는 경비(經費)를 의지하는 것으로 오히려 혹 가하겠사오나, 우리 나라는 토지가 척박하고 백성이 가난하여 장사치가 몇 배의 이익을 못 보는데, 만일 전매(專賣)하게 하면 그 해독이 이루 말할 수 없을 것이옵니다. 근일에 의염(義鹽)을 시행한 지 얼마 아니 되어 불편하였다고 혁파시켰는데, 다만 그 납세를 수령(守令)으로 하여금 마음대로 쓰지 못하게 하여 의창(義倉)을 보충하는 것이 옳을 것이옵고, 제주(濟州)까지에도 다 전매하게 하는 시책은 더욱 잘못된 계책이옵니다."

하였다.

• 【태백산사고본】 37책 117권 19장 A면【국편영인본】 5책 38면
• 【분류】
  재정-전세(田稅) / 재정-전매(專賣) / 재정-국용(國用) / 역사-고사(故事) / 역사-전사(前史) / 수산업(水産業) / 출판(出版) / 구휼(救恤) / 정론(政論)

• [註 101]
  청주(靑州) : 옛적 구주(九州)의 하나.
• [註 102]
  우공(禹貢) : 《서경(書經)》의 편명(篇名).
• [註 103]
  포생(捕生) : 고기잡이와 사냥질.
• [註 104]
  이항(李沆) : 송 태종 때의 대신.
• [註 105]
  화적(和艧) : 당나라 때 군량(軍糧)이 부족하여 나랏돈으로 민간 곡식을 싸게 사들여서 썼는데, 그 뒤에 집집마다 강제로 공출시켜 큰 폐단이 되었음.
• [註 106]
  《주관육익(周官六翼)》 : 고려(高麗) 말 김구용(金九容)이 지은 책으로서, 전리(典理)·군부(軍簿)·판도(版圖)·전법(典法)·의례(儀禮)·전공(典工)의 육전(六典)을 기술한 것임.