성균 주부(成均注簿) 이보흠(李甫欽)이 글을 올리기를,

"국가에서 손실(損實)의 폐단을 염려하여 공법(貢法)을 만들었지마는, 그러나 이를 시행한 지 8년이나 되어도 백성들이 혹 원망하기도 하고 의견이 분분하여 안정되지 못하고 있습니다. 좋은 법과 아름다운 뜻을 능히 한 시대에 크게 밝히지 못하는 것은, 대개 옛날의 제도를 조사하여 시대에 따라 감손하고 증가시킴이 아마 미진한 점이 있기 때문입니다. 세상을 다스리는 큰 법도를 비록 소신(小臣)이 감히 알 바는 아니나, 베틀에서 길쌈을 하는 과부(寡婦)가 씨가 모자라는 것은 걱정하지 않고 주(周)나라가 망할까 걱정하는 것은 재화가 자신에게 미치기 때문인데, 하물며 신하가 되어 이를 알면서도 말하지 않는 것이 옳겠습니까. 신(臣)은 공법(貢法) 한 가지 일에 있어서는 그 폐해를 상시 보고 있기 때문에 일찍이 하루라도 잠시 마음속에서 잊지 못하여, 옛날의 제도를 조사하여 찾고 농촌에 자세히 물어서 그 중도(中道)를 찾은 지가 대개 여러 날이 되었습니다. 경상도 한 도에서 들은 바와 본 바로써 전일의 잘되고 잘못된 것을 조목별로 열거(列擧)한 후에 감히 어리석은 견해를 진술하오니, 삼가 성상(聖上)의 재가를 바라옵니다.

1. 처음 공법(貢法)을 제정할 적에 10결(結)이 연복(連伏)되어 한 사람의 경작하는 것이 모두 완전히 손실(損失)이 된 후에야 전세(田稅)를 면제하도록 허가하고 오래된 진전(陳田)은 모두 전세를 바치게 하였으니, 이것이 그 입법(立法)의 상세하지 못한 점입니다. 지금 국가에서 이미 그 폐해를 알고 이를 고치게 하니 신은 감히 여러 말로 의논하지 않겠습니다.

1. 무오년에 공법을 처음 제정한 이후로 임술년에 이르기까지 대개 5년 동안에, 신은 수령(守令)이 전세를 징수함에 무오년·기미년·신유년·임술년은 전세를 징수한 수량이 비록 손실(損實)보았다 조금 과중하였다 하지마는, 민간에서는 좋지 않다고 하는 사람은 적었습니다. 다만 경신년 한 해는 5월로부터 비가 오지 않아서 7월 20일까지 이르게 되었으며, 또 8월 초3일에 큰 바람이 불므로 인하여 온갖 곡식이 시들고 여물지 않아 재해(災害)가 더욱 심하였는데, 9읍(邑)만 전세를 면제해 주고 그 나머지 각 고을의 곳곳의 재상(災傷)과 한 부분의 재상(災傷)에는 조금도 살펴서 면제해 주지 않아서 실농(失農)한 백성으로 하여금 환곡(還穀)을 청하여 전세를 바치게 하매, 길 가운데서 울부짖고 원망하였으니 이것이 백성의 원망이 크게 일어난 까닭입니다.

1. 경신년에 처음으로 각 고을의 상·중·하 3등 전세의 수량을 나누어 등급에 따라 가감(加減)하게 하였는데, 이 법이 마땅히 지극히 정밀한 것 같지마는, 그러나 세사(歲事)가 시작되면 우로(雨露)의 은택(恩澤)을 힘입게 됩니다. 군위(軍威) 이하의 대구(大丘)·성주(星州) 등 고을은 비록 상지중(上之中)이라 하지마는, 전지(田地)가 모두 손상(損傷)되었는데도 상등의 세(稅)를 따르게 되고, 안동(安東)·예안(禮安)·봉화(奉化)·순흥(順興)·문경(聞慶) 등의 고을은 비가 때를 맞추어 와서 온갖 곡식이 결실이 되었는데도 하등의 세(稅)를 따르게 되어 실농(失農)한 각 고을의 백성들로 하여금 산군(山郡)에 무역해 와서야 세(稅)를 바치게 되니, 이것은 읍(邑)을 상등과 하등으로 나누는 것이 옳지 못한 명백한 징험입니다.

1. 재상(災傷)을 심검(審檢)함은 수교(受敎)내에서 전답(田畓)을 아울러 모두 거론(擧論)했는데도, 경신년에 처음 재상(災傷)을 조사할 적에, 재상은 심하지 않음에도 주현(州縣)의 수령(守令)들이 말하기를 수전(水田)은 이를 시들어 말랐[憔枯]다 하는 것이 옳겠지마는, 한전(旱田)은 이를 시들어 말랐다고 논할 수가 없다고 하여, 이에 조사해 면제되지 못하였습니다. 대체 보리와 밀은 그루갈이를 하게 하니, 한전(旱田)은 비록 재상(災傷)이 되었다 해도 조사하지 않을 수 있겠으나, 봄갈이의 한전은 적지(赤地)가 되어 남은 것이 없는데도 그 세를 면제하지 않는 것이 옳겠습니까. 그 후에는 마침내 이를 예(例)로 삼아서 무릇 한전(旱田)이 있는 곳에는 비록 적지(赤地)가 되더라도 조금도 답험(踏驗)하지 않으니, 이것은 법을 받들어 시행함이 그 도리를 다하지 못하여 백성의 원망이 이로 말미암아 심하게 되는 까닭입니다.

1. 기미년에 있어서 완전히 묵은 전답(田畓)에 세를 면제하도록 허가한 것은 좋은 계책이라고 할 수 있었습니다. 경신년에 또 구석구석의 묵은 토지에서도 아울러 세를 면제하게 하였으니 백성을 위하는 뜻이 후하였다면 후한 편입니다. 그러나 1결(結)의 전지에 10복(卜)은 기경(起耕)되고 90복(卜)은 묵었다면 그 세를 조사해서 면제해 주는 것이 옳겠지마는, 90복(卜)이 기경(起耕)되고 10복(卜)이 묵었는데도 또한 세를 면제해 준다면 다만 농민을 게으르게 만들 뿐 아니라, 농사짓는 일에 힘쓰지 않게 되어, 그 문서면(文書面)의 어지럽고 시끄러운 폐단이 손실(損實)과 같은 점이 있을 것이니, 이것이 서원(書員)과 감고(監考)의 협잡을 허용하여 죄를 얻게 되고 입법(立法)이 정밀하지 못하게 되는 것입니다.

1. 게으른 농민이 농사짓는 데 힘쓰지 않아도 구석구석의 묵은 전지에 그대로 세를 면제해 주고, 빈궁한 백성이 곡식을 꾸어서 종자를 하며 일년 동안 부지런히 일하였으나, 천재(天災)가 유행하여 농사를 실패하게 되고, 소민(小民)에게는 죄가 없는데도 도리어 연복 재상(連伏災傷)의 법에 구애되어 간혹 재상이 있더라도 세를 면제해 주지 않으니, 이것이 전후(前後)가 서로 어긋나게 되어 백성의 원망이 일어나는 까닭입니다.

1. 공법(貢法)을 설치한 것은 본디 한 장의 종이를 허비하고자 한 것은 아닙니다. 그러나 한번 흉년이 있게 된다면 재상(災傷)의 전답(田畓)을 권농(勸農)과 감고(監考)가 자정 도목(字丁都目)⁰⁷²⁾ 으로써 그 고을에 보고하면, 그 고을의 수령은 그 사실을 조사한 후에 그 문서를 고쳐 써서 감사(監司)에게 보고하고, 감사는 이에 차사원(差使員)을 정하여 각도(各道)에 나누어 보내어 사실을 조사하게 하는 것입니다. 그런데 차사원(差使員)이 된 사람은 또한 도목장(都目狀)에 의거하여 사실을 조사하고 난 후에 그제야 감히 그 문서를 고쳐 써서 호조(戶曹)에 보고하여 위에 계문(啓聞)하고, 그런 후에야 각 고을의 서원(書員)이 모여서 마감(磨勘)하고 조(租)를 거두어 그 고을에 나누어 보내게 되니, 그 흉년에 문서를 보급하는 폐단이 도리어 손실(損實)의 시기보다 여러 갑절이나 됩니다. 이것은 입법(立法)이 그 계책을 다하지 못한 때문입니다.

1. 한번 흉년이 있게 되면 그 재상(災傷)으로써 각도(各道)의 감사가 호조(戶曹)에 보고하여 정부(政府)에 임금의 재가가 내리고, 몇 날 동안을 의논한 후에야 이조(吏曹)로 공문을 보낸 다음에 경차관(敬差官)을 정하게 되며, 경차관이 된 사람은 또 치장(治裝)으로 인하여 몇날 동안을 머문 후에야 감히 길을 떠나게 되므로, 그 경계에 이르게 되면 10월도 거의 보름이 되니, 그 많은 전답(田畓)을 누가 능히 낱낱이 친히 살필 수 있겠습니까. 실농(失農)한 백성들은 그 이미 사실을 조사했음을 믿고서 소와 말의 양식을 위해서 그 호초(蒿草)를 베기도 하고, 또 명년 농사를 위해서 그 전답을 여러 번 갈아 뒤집었다면, 경차관은 말하기를, ‘이미 벌써 호초(蒿草)를 베어 버리고 전답을 여러 번 갈아 뒤집어서 실상을 알기가 어렵겠다. ’고 하면서, 모두 충실한 전지로 인정 시행하게 되니, 이것은 경차관을 나누어 보냄이 더디고 늦게 된 실수입니다.

1. 흉년의 사세(事勢)는 몹시 급하게 처리하더라도 오히려 충분히 되지 못할까 염려스러운데, 재상(災傷)의 사실 조사를 혹시 12월에 이르러 마치고는 위에 계문(啓聞)하여 명령이 내려진 후에 마감(磨勘)하여 조(租)를 거두게 되고 조(租)를 거두는 문안(文案)은 명년 2월에 이루게 되매, 흉년을 만난 백성으로 하여금 양식이 떨어진 시기에 세(稅)를 바치게 하니, 이것이 백성의 생활이 더욱 곤란하게 된 이유입니다.

1. 계해년 가을에는 풍재(風災)로 인하여 손상(損傷)되어 영일(迎日)·장기(長鬐) 등 여러 고을에서는 재앙을 입은 것이 더욱 심하여 10분으로 율(率)을 삼더라도 거의 8, 9분에 이르게 되므로, 손실(損實)로써 이를 계산한다면 마땅히 그 조(租)를 면제해 주어야 할 것인데도, 감사(監司)가 이를 깨닫지 못하고 통틀어 그 세를 전부 거두었습니다. 갑자년과 을축년에는 비록 경차관을 보내어 도(道)로 나누어 가서 사실을 조사했으나, 한 이삭 안에서 혹시 한두 알이 조금 충실한 것이 있으므로 생산된 곡식이 비록 종자보았다 부족하지 않았다고 해서, 이에 말하기를, ‘이것이 그래도 충실한 것이 있으니 전체 재상(災傷)으로는 볼 수 없겠다. ’고 하였습니다. 신이 삼가 보옵건대, 갑자년의 재상 사목(災傷事目)에 대한 교지(敎旨)에서는, ‘한 전지 안에서 손실(損失)이 7분에 이르게 된 것은 모두 재상(災傷)으로 인정 시행하라. ’고 하였으니, 이것이야말로 지극히 공평하고 지극히 정당하여 백성들을 넉넉하게 하는 법입니다. 그러나 오히려 5결(結)을 연복(連伏)케 하는 제도에 구애되어 법이 백성에게 신용되지 않아서 받들어 시행함이 적중(適中)을 잃은 것이 이와 같은 지경에 이르게 되었으니, 이것은 탄식할 만한 일입니다.

1. 계해년 겨울에 경차관을 나누어 보내어 전지의 품등(品等)을 사정(査定)하매, 중지상(中之上)의 전지가 전일(前日)보다 10배나 되니, 어찌 전일에는 전지가 좋지 못했는데도 금일에는 모두 좋을 수 있겠습니까. 전일의 하등(下等) 전지의 제도로써도 오히려 세를 바치지 못해서 백성이 곤궁하고 재물이 없어졌는데, 하물며 모두 승격시켜 상등의 전지로 만들어 그 세를 배나 더 거둔다면, 그것이 능히 백성들에게 편리하여 뒷세상의 본받음이 되겠습니까. 이것은 더욱 염려하지 않을 수 없는 일입니다.

1. 전지의 비옥하고 척박한 것은 실로 농부의 아는 바이고 조정의 귀족 자제(子弟)들은 이를 아는 이가 적으며, 그 토지에 생장한 사람이 실제로 능히 이를 알 것이고 바람처럼 지나다니는 사람은 이를 혹시 알 수 없으며, 조정에 벼슬하는 신하의 눈은 실제로 농촌에 있는 선비의 눈에 미치지 못할 것이고, 농촌에 있는 선비는 실제로 몸소 경작하는 사람에 미치지 못할 것인데, 지금 문벌(門閥)이 좋은 집안에서 생장한 사람이 지나다니는 즈음에서 전지의 등급을 정하고자 하니, 그것이 적중(適中)을 잃지 않은 일은 적을 것입니다. 이것은 더욱 염려하지 않을 수 없는 일입니다.

1. 신이 전해 듣자옵건대, 농사의 풍흉(豐凶)에 따라 해마다 전세(田稅)의 율(率)을 9등급으로 나누어 그 폐해를 구제하고자 한다 하오니, 그것이 백성을 위하는 법으로서는 지극히 좋습니다. 그러나 신이 가만히 생각해 보건대, 예로부터 지금에 이르기까지 농사의 풍흉에 따라 전세의 율을 9등급으로 나눈 사람은 없었습니다. 우왕(禹王)이 비록 9등급의 공부(貢賦)를 두었지마는, 대개 9주(州) 공부(貢賦)의 많고 적은 것으로써 통틀어 합쳐 계산하여 9등급으로 한 것이고 농사의 풍흉에 따라 상등과 하등을 나누어 9등급으로 한 것은 아닙니다. 대개 농사의 풍흉에 따라 9등급으로 삼는다면 그것을 상등과 하등으로 올리고 내릴 즈음에 농촌 백성들은 그 처음과 끝을 알지도 못하는데, 서원(書員)과 감고(監考)가 그 중간에서 일을 마음대로 처리할 것은 필연적인 사실입니다. 더구나 하지하(下之下)의 연사(年事)에 정해진 세가 이미 적게 된다면, 상지상(上之上)의 연사(年事)에 정해진 세는 반드시 많게 될 것이니, 진실로 혹시 뒷세상에서 만약 성주(成周)의 말기와 같이 연사(年事)의 풍년임과 흉년임은 헤아리지 않고 모두 잘 익은 것으로써 수취(收取)한다면, 오늘날 백성에게 편리하게 하는 법이 도리어 훗날에는 백성에게 해롭게 하는 단서(端緖)가 될 것입니다. 이것도 또한 염려하지 않을 수 없습니다.

1. 계해년 겨울에는 이미 5등급으로써 전지의 등품(等品)을 사정(査定)했는데, 또 그것이 옳지 않음을 알고서 이를 고쳐 6등급으로 만들었으니, 그것이 백성을 위하여 폐해를 구제하고 그 적중(適中)함을 구하는 데는 지극한 편입니다. 그러나 신은 생각하기를, 토지의 비옥하고 척박한 것은 사람의 현명하고 우매한 것과 같아서 서로의 차이가 백배(百倍)나 되는데도 이를 3등급으로써 정하니, 삼대(三代)⁰⁷³⁾ 이후로는 5등급이나 6등급으로 그 토지 제도를 정한 사람은 있지 않았습니다. 성주(成周)의 정목(井牧)의 법과 원대(元代)의 3등급의 세제(稅制)를 살펴본다면 이를 볼 수 있습니다. 우리 나라의 평지의 전지는 이미 3등급으로 나누고, 그 산 위와 산 중턱의 전지는 또 일갑(一甲)·이갑(二甲)·삼갑(三甲)·사갑(四甲)의 법이 있게 되니, 이것이 우리 나라 토지를 곡진하게 마련하는 법입니다. 지금 오랫동안 시행하던 좋은 법을 고쳐서 다시 6등급의 새 법을 만들고자 하니, 이것이 사람들의 듣고 보는 데 놀라게 하고 백성이 원망하는 까닭입니다.

1. 기경(起耕)을 진전(陳田)이라 해서 죄를 얻게 된 사람이 많은데, 진전(陳田)으로써 기경(起耕)이라 한 사람은 감히 규찰(糾察)하지 못하는 것입니다. 수령(守令)들이 능히 농사를 권장하지 못한 책임을 면하고자 하여 진전(陳田)을 숨기며, 그 관할 구역의 백성들은 그 고소(告訴)하는 법을 두려워하여 감히 말을 내지 못하는 사람이 혹시 있게 되니, 이것이 민심(民心)의 원망하는 바입니다.

이상의 15가지의 폐단으로써 마침내 공법(貢法)을 시행할 수 없다고 하면서 의견이 부산하여 안정하지 못하고 있지마는, 그러나 법을 잘 시행하는 사람은 그 법의 폐단이 있는 것은 걱정하지 않고 그 법을 강구(講求)함이 주밀(周密)하지 못한 점과 폐단을 구제함이 지극하지 못한 점을 걱정하게 되는 것이니, 만약 다시 손실(損實)을 시행하지 않고 영구히 공법(貢法)을 준행(遵行)하려고 한다면 그 폐단을 구제하는 방법도 또 염려하지 않을 수 없습니다.

신은 망령되이 생각하건대, 송(宋)·원(元) 이후로부터 중국의 세를 징수하는 법은 진실로 본국(本國)⁰⁷⁴⁾ 의 옛날 도전(都田) 심검(審檢)하는 제도와 같지 못합니다. 야율초재(耶律楚材)가 원(元)나라 태조(太祖)를 보좌하여 천하를 평정하고는 상등 전지 1무(畝)에 쌀 3승(升)을, 중등 전지 1무에 쌀 2승 반을, 하등 전지 1무에 쌀 2승을, 수전(水田) 1무에 쌀 5승으로 정하였으니, 본국(本國)의 법으로써 이를 계산한다면 지극히 가볍다고 할 수 있습니다. 그러나 가난한 백성들은 오히려 세를 바치지 못한 까닭으로, 그 재상(災傷)을 답험(踏驗)하는 ’고 1무(畝)로부터 1경(頃)에까지 이르게 되고, 1경(頃)으로부터 20경(頃)에까지, 20경(頃)으로부터 50경(頃)에까지, 50경(頃)으로부터 1백 경(頃)에까지 이르게 되어, 흉년을 풍년으로 만들어 백성의 세를 강제로 징수하고 관청의 양곡을 함부로 허비한즉, 죄를 논단(論斷)하는 법이 각기 등급이 있게 되고, 연사(年事)가 매우 흉년이 되면 그 세를 전적으로 면제하게 되었으니, 그런 후에야 그 법을 시행할 수 있었습니다. 명(明)나라의 법은 비록 알 수는 없지마는, 여러 법률의 조문을 본다면 그 재상(災傷)을 답험(踏驗)하는 조문에, ‘무릇 관할 구역 안에 수재(水災)·한재(旱災)·상재(霜災)·박재(雹災)와 황충(蝗蟲)이 해를 끼친 일체의 재상(災傷)에, 그 답험관(踏驗官)이 풍년이 든 것으로써 흉년으로 만들거나, 흉년이 든 것으로써 풍년으로 만들어 가감(加減)하여 수량을 구분하고 내통 공모하여 폐단을 만들어 관청을 속이고 백성을 해치는 사람은 각기 곤장 1백 대를 집행하고 관직을 파면시켜 서용(敍用)하지 않으며, 그 관방인(關防印)⁰⁷⁵⁾ 에 실수하여 사실대로 하지 아니한 사람이 있으면, 1무(畝)에서 20무(畝)에 이르기까지는 태형(笞刑) 20대를 집행하되, 매 20(畝)마다 한 등급의 죄를 가하여 장형(杖刑) 80대에 이르러 그치게 하고, 만약 인호(人戶)가 숙전(熟田)이 된 것을 재상(災傷)으로 거짓 고한 사람은 1무(畝)에서 50무(畝)에 이르기까지는 태형(笞刑) 40대를 집행하고, 매 5무(畝)마다 한 등급을 가하여 죄가 장형(杖刑) 1백 대까지 이르게 되었으니, 대개 또한 원(元)나라 제도에는 이르지 못하였으나 진실로 국가의 10결(結)이나 5결(結)을 연복(連伏)케 한 후에야 그 재상(災傷)을 조사하는 것과 같지 않았음을 단연코 알 수 있는 것입니다. 법률 조문은 비록 명(明)나라 것이라 명칭하지만, 당(唐)·우(虞) 시대로부터 전해 내려온 것인즉 역대(歷代) 제왕들의 재상(災傷)에 면세(免稅)시키는 제도를 서로 비슷한 점으로 미루어 그 밖의 일도 짐작하여 알 수 있습니다. 또 《주례(周禮)》 사가(司稼)의 관속이 연사(年事)의 상등과 하등을 비교하여 징수하는 법을 제정하였으나 9등급의 많은 데는 이르지 않았으며, 하(夏)나라 우왕(禹王)도 비록 번갈아 내게 하는 법이 있었지만 또한 9등급으로 번갈아 내게 하는 것은 없었습니다.

신은 이것으로써 망령되어 생각하건대, 각 고을에 3등급으로 하는 제도를 일체 개혁하여 연사(年事)가 혹시 상등 풍년이 되면 3등급의 전답은 이미 그전에 상정(詳定)한 상등 고을의 예(例)에 의거하여 세를 징수하고, 중등 풍년이 되면 하등 고을의 예(例)에서 또 1두(斗)를 감하게 하며, 하등 풍년이 되면 중등 풍년의 예(例)에서 또 3두(斗)를 감하게 할 것입니다. 그렇게 되면 상등 풍년의 세는 손실(損實)의 시기에 비하여 대략 10분으로 율(率)을 삼아 3분의 손(損)이 되고, 중동 풍년이 되면 5분의 손(損)이 되며, 하등 풍년이 되면 6, 7분의 손(損)이 되는 것입니다. 가령 연사(年事)의 풍년과 흉년에 따라 해마다 전세(田稅)의 율(率)을 정하는 것이 적중(適中)함을 잃어 비록 중등 풍년으로써 상등 풍년으로 만들더라도 또한 계획을 세워서 세를 마칠 수 있을 것이며, 비록 상등 풍년으로써 중등 풍년으로 만들더라도 국가의 재용(財用)이 또한 텅 비는 데 이르지 않을 것이온데, 하물며 그 연사(年事)의 풍년과 흉년에 따라 전세의 율을 정하는 일이 중정(中正)을 얻는 것이겠습니까. 또 각 고을에 있어서 3등급의 공안(貢案)으로 나누어 만드니, 가령 영천(永川) 한 고을에 오래 묵은 전지를 제하고 현재 기경(起耕)된 원전답(元田畓) 7천여 결(結)로써 상등 풍년의 해에 각 관사(官司)에 포백(布帛) 몇 필, 미멸(米𥸴) 몇 석(石), 주창 미두(州倉米斗) 몇 석(石) 을 바치게 하고, 중등 풍년과 하등 풍년에도 또한 이러한 예(例)로써 차례로 감하여 3등급의 공안(貢案)을 만들어, 1건(件)은 각 관사(官司)에 바치고 1건(件)은 그 고을에 두게 하고, 감사(監司)가 매양 8월 그믐 때를 당하여 그 각 고을의 연사(年事) 풍년의 상등과 하등을 비교하고 거짓과 실상을 관찰한 후에 위에 계문(啓聞)하고, 뒤따라 각 고을에 공문을 보내어 그 고을로 하여금 또한 그 연사(年事)의 풍년과 흉년에 따라 전세의 율을 정하여 이를 징수하게 할 것입니다.

1. 그 모두 모여서 세를 마련(磨鍊)하는 폐단을 개혁한다면 성주(成周)의 연사(年事)의 상등과 하등을 비교하여 세를 징수하는 전해 온 뜻을 얻게 되고, 또 맹자(孟子)의 곡식은 가을에 수취(收取)한다는 뜻을 얻게 되어 진실로 이식을 받고 곡식을 빌려 주어 세를 바치게 하는 걱정이 없게 될 것이니, 참으로 이른바 한 장의 종이를 허비하지 않고서 한 해의 세를 정할 수 있는 것입니다. 만약 상등의 풍년이 든 고을에는 다만 수재(水災)만 조사할 뿐이고, 그 중등 풍년이 된 이하의 고을에는 수재(水災)·한재(旱災)·풍재(風災)·상재(霜災)에 재상(災傷)한 전답(田畓)은 미리 각도(各道)에 모두 경력(經歷)과 도사(都事)를 파견하여 매양 재상(災傷)이 있으면 비록 1결(結), 2결(結)일지라도 각 고을에서는 뒤따라 곧 감사(監司)에게 정보(呈報)하면, 감사는 경력(經歷)과 도사(都事)로 하여금 나누어 보내어 사실을 조사하여 거짓인가 사실인가를 빙고(憑考)하게 할 것입니다.

1. 갑자년의 재상 사목(災傷事目)에 의거하여 시행하였으나, 손실(損失)이 7분에 이른 것까지도 아울러 모두 답험(踏驗)하게 한다면, 아마 지나치게 많아서 손실(損實)과 같은 점이 있을 듯하오니, 또한 《원전(元典)》에 의거하여 손실(損失)이 8, 9분에 이르게 된 뒤에야 세를 면제해 주는 것이 옳겠습니다. 또 완전히 묵은 전답도 또한 7월 초1일에 모두 사실을 조사하여 숨김이 없도록 하고 문안(文案)을 명백히 만들어 매양 연사(年事)에 풍년의 상등과 하등을 계문(啓聞)할 때를 당하면, 각기 그 고을 아래에 아무 달로부터는 크게 가물고 시들어 마른 전답(田畓)이 몇 결(結)이 되고, 아무 날에는 큰 바람이 불고 서리가 일찍 와서 전연 결실(結實)하지 않은 것이 몇 결(結)이 되며, 아무 날에는 큰물이 져서 물에 잠긴 것이 몇 결(結)이 되고 오랫동안 묵은 것이 몇 결(結)이 되며, 현재 묵은 것이 몇 결(結) 되는가를 명백히 모두 기록하여 계달(啓達)한 후에야 호조(戶曹)와 각 관사(官司), 각 고을에 공문을 보내게 하고, 또 납공(納貢)하는 진성장(陳省狀) 안에 명백히 개사(開寫)하여 서로 상고하게 하여 세를 감하게 하고, 그 더 기경(起耕)된 전답이 있어 원전(元田)의 진황(陳荒)에 충당하여 만약 남은 수량에 있게 되면, 또한 주창(州倉)에 아울러 기록하고 호조에 공문을 보내어 감사가 그 거짓과 실상이 많고 적은 것을 상고하여 무능한 사람을 물리치고 유능한 사람을 등용시킨다면, 그것이 농사를 권장하는 한 가지 일에 있어서 수령(守令)들이 감히 힘쓰지 않을 수 없으므로, 비록 간사하고 교활한 이속(吏屬)일지라도 그 간사한 계책이 허용되지는 않을 것입니다. 만약 그렇게 된다면 수령들이 반드시 모두 묵은 전지를 숨겨서 그 책임을 면하고자 할 것이니, 이것은 더욱 법을 제정하여 그 폐단을 구제하지 않고서는 안 될 것입니다.

어떤 사람은 말하기를, ‘반드시 조정의 관원을 파견한 후에야 재상(災傷)의 거짓임과 실상임을 신용할 수 있을 것이라. ’고 하지마는, 신은 생각하기를, 이것은 곧 윗사람과 아랫사람이 서로 의심하는 의논이니, 진실로 신의(信義)로써 사람들을 대우하는 체통(體統)이 아닙니다. 오늘날의 감사(監司)는 훗날의 재상(災傷)이 될 것이요, 오늘날의 경력(經歷)과 도사(都事)는 훗날의 조관(朝官)이 될 것인데, 어찌 재상이나 조관(朝官)이 되었을 때는 모두 신용할 수 있는데도 감사나 도사(都事)가 되었을 때는 모두 신용할 수 없다는 일이 있겠습니까. 하물며 경력(經歷)과 도사(都事)는 감사의 이목지관(耳目之官)이 되어, 무능한 사람을 물리치고 유능한 사람을 등용시키는 일에 참예해 듣게 되는 사람이니, 수령들이 진실로 두려워하고 복종하여 거짓 일로써 속일 수 없는 것입니다.

만약 마지못하여 전지의 품등(品等)을 고쳐 바로잡게 된다면 또 설명이 있습니다. 경상도 한 도로써 말한다면 진주(晉州)·하동(河東)·곤양(昆陽)·남해(南海)·거제(巨濟)·안음(安陰)·함양(咸陽)·산음(山陰)·합천(陜川)·초계(草溪)·진해(鎭海)·고성(固城)·창원(昌原)·김해(金海)·동래(東萊)·기장(機張)·울산(蔚山) 등 각 고을의 인민들은 진실로 흉년만 아니라면 공법(貢法)으로써 기뻐하는 사람이 많게 되니, 대개 그 전세(田稅)가 손실(損實)을 시행하던 시기보다 가벼움이 있기 때문이요, 다른 나머지 상도(上道)의 각 고을에서는 공법(貢法)으로써 원망하는 사람이 많으니, 대개 그 전세(田稅)가 손실(損實)을 시행하던 시기보다 무거움이 있기 때문입니다. 신이 망령되이 생각하건대, 그 지리지(地理誌)를 상고하여 토지를 비옥하였다고 인정하는 것을 10분으로 율(率)을 삼아, 상등 전지를 3등급으로 나누고 중등 전지를 3등급으로 나누며 하등 전지를 3등급으로 나누되, 나머지는 또 평지의 일갑전(一甲田)은 20분의 1로 하고, 토지의 비옥하고 척박함이 서로 반반이 된 것은, 상등의 전지는 1등급으로 나누고, 중등의 전지는 3등급으로 나누고, 하등의 전지는 5등급으로 나누며, 평지의 일갑전(一甲田)은 1등급으로 나누고, 토지가 척박한 것은, 상등의 전지는 20분의 1로 하고, 중등의 전지는 10분의 2로 하고, 하등의 전지는 6등급으로 나누되, 일갑전(一甲田)은 2등급으로 나누어, 대략 이것으로써 예(例)로 삼아 토지를 친히 조사하고 참작하여 가감(加減)한다면, 그것이 건국 초기의 3등급의 제도에 있어서는 진실로 배나 거듭될 것입니다. 그러나, 백성들의 보고 듣는 데 놀라게 하지는 말 것입니다.

또 토지를 조사하여 등급을 정할 때에는 도순찰사(都巡察使)가 사무에 익숙한 종사관(從事官) 2, 3인을 거느리고서 바람처럼 휙 지나가지 말고, 지경 안의 토지의 비옥하고 척박함과 수리(水利) 관개 시설(灌漑施設)의 많고 적은 것을 두루 보고는 위의 항목의 예(例)로써 그 대략을 조사 결정하고, 또 그전에 그 고을의 수령(守令)을 지냈던 사람과 현재 임관된 수령을 찾아서 그 지방에 거주하는 공평하고 청렴한 품관(品官)을 거느리고서 전지마다 친히 조사하여 상등과 하등을 정하게 한다면, 비록 순찰사(巡察使)가 조사하여 결정하는 규모(規模)에서 나오지 않았더라도, 또한 마땅히 형편에 따라 등급을 올리기도 하고 내리기도 하여 너무 무거운 데 이르지 않을 뿐더러, 너무 가벼운 데 이르지도 않게 될 것이며, 또한 백성들로 하여금 자기끼리 서로 사실을 알려서 적정(適正)을 얻도록 한다면 거의 바로잡을 수 있을 것입니다. 만약 범연(泛然)히 조정의 관원으로써 그 높고 낮은 등급을 휙 지나가는 즈음에 정하게 한다면, 그것이 훗날의 고통이 됨이 적지 않을 것입니다. 만약 혹시 옳지 않다고 여긴다면 그 건국 초기 이후로 내려오는 전제(田制)를 그대로 하는 것보다 못할 것입니다. 대저 구차스럽게 재상(災傷)으로 세를 면제해 주는 법을 따르려고 한다면, 전일의 전지 품등(品等)으로써 전일의 공법(貢法)을 시행하여 조금이라도 옳지 못한 점이 있겠지마는, 진실로 혹시 그렇지 않다면 비록 온갖 법을 만들더라도 나라를 다스림에는 이익이 없을 듯합니다. 법을 제정 발포했는데 말하는 것은 신하의 신중히 할 바이지마는, 그러나 신은 이 문제로써 생각을 쌓아 둔 지가 대개 지금에 이르러 7, 8년이나 되었습니다. 변변치 못한 정성을 견디지 못하여 성상의 시청(視聽)을 우러러 모독하였으니, 삼가 성상의 재가를 바라옵니다."

하였다. 전제 상정소(田制詳定所)에 이 글을 내려 정부와 더불어 함께 의논하여 아뢰게 하였다.

• 【태백산사고본】 36책 113권 1장 A면【국편영인본】 4책 684면
• 【분류】
  정론-정론(政論) / 재정-전세(田稅) / 농업-전제(田制) / 역사-고사(故事) / 행정-지방행정(地方行政)

• [註 072]
  자정 도목(字丁都目) : 전답의 면적을 기록한 문부(文簿).
• [註 073]
  삼대(三代) : 하(夏)·은(殷)·주(周).
• [註 074]
  본국(本國) : 조선.
• [註 075]
  관방인(關防印) : 공문서의 위조를 막기 위하여 찍는 인.