의정부(議政府)에 글을 내리기를,

"예전에 ‘백성의 힘을 쓰는 것이 1년에 3일을 지나지 않는다.’ 하고 또 말하기를, ‘졸경(卒更)⁰⁴⁷⁾ 과 천경(踐更)⁰⁴⁸⁾ 은 문득 값을 똑같이 한다.’ 하고 또 말하기를, ‘임금은 경(卿)의 녹(祿)의 10배라.’ 하고 또 말하기를, ‘밭이 있으면 조(租)⁰⁴⁹⁾ 가 있고, 몸(身)이 있으면 용(庸)⁰⁵⁰⁾ 이 있으니, 호조(戶調)⁰⁵¹⁾ 도 또한 그렇다.’ 하였으니, 이것으로 본다면 임금이 쓰는 것이 한도가 있어서 마음대로 할 수 없는 것인데, 지금은 그렇지 아니하여 받고 거두는 것이 표준이 없고, 용도(用度)가 제한이 없기 때문에, 혹 일로 인하여 더 거두고, 혹 두어 해[數歲]의 공(貢)을 끌어당기기도 한다. 박은(朴訔)이 청하기를, ‘당(唐)나라 조용조(租庸調)의 법에 의하여 대강 제도를 정하소서.’ 하였는데, 그 때에 곧 시행하지 못하였다. 뒤에 내가 경연(經筵)에서 윤회(尹淮) 등에게 묻기를, ‘박은의 말한 것이 생각하면 혹 유익(有益)하기는 하다. 이렇게 하면 백성들이 모두 힘을 쓰는 한정을 알고, 국가의 용도도 자연히 제한이 있을 것이다.’ 하였더니, 윤회 등이 말하기를, ‘이 법이 비록 뜻은 좋으나, 행하기는 실상 어렵습니다.’ 하였다. 근일(近日)에 내가 또 말하였더니, 승지(承旨)들의 말이 윤회의 말과 똑 같다.

내가 생각하건대, 백성에게 거두는 것이 제한이 없으면, 임금의 쓰는 것이 한정이 없으니, 진(秦)나라의 기렴(箕斂)⁰⁵²⁾ 과 당(唐)나라의 진봉(進奉)이 자연(自然)한 이치이다. 마땅히 당나라 제도에 의하여 조용조법(租庸調法)을 세우고, 그 수량은 시의(時宜)에 따라 가감(加減)하며, 정한 법 이외에는 털끝만큼이라도 더 거두지 못하고, 만일 부

득이한 용도가 있으면 마땅히 정한 법 안에서 남은 물건은 감(減)하고, 부족한 물건을 더할 것이다. 이렇게 하면 백성의 뜻이 정한 것이 있고, 용도가 제한이 있고, 관리의 탐오한 자가 또한 그 악한 짓을 방자히 하지 못할 것이다. 군려(軍旅)의 급한 일과 타국(他國)의 사신(使臣)을 접대하는 것 같은 것은 차한(此限)에 부재(不在)한다. 그러나, 이 법이 지극히 중하여 한때 소견(所見)으로 세우면, 이것으로 인하여 폐단이 생기는 것을 반드시 없다고 말할 수 없다. 그러므로, 감히 거행하지 못하는 것이다. 외방(外方) 군사(軍士)의 번상(番上)하는 것은 일을 말하는 자들이 많이 놓아보내고자 하므로, 근일에 해에 따르는 법[隨年之法]을 세웠으니, 이 법은 곧 예전의 ‘백성의 힘을 쓰는 것이 한도가 있다. ’는 것의 유의(遺意)이다. 성(城)을 쌓는 영(令)은 오로지 후세(後世)를 위한 것이니, 일없는 때에 하고자 하는 것이다. 지금 말하는 자가 많으니, 내가 들으면 마음에 미안하다. 지난 가을에 충청도의 성 쌓는 것을 파(罷)하고자 하는 자가 있었는데, 내가 좇지는 않았으나, 마음에도 또한 미안한 것이 있다.

지금 전날에 세운 외군(外軍) 번상(番上)의 법에 의하여, 성 쌓는 데에 백성의 힘을 쓰는 것을 해[年]의 구분에 따라, 상년(上年)에는 몇 일을 역사하고, 중년(中年)에는 며칠을 역사하고, 하년(下年)에는 몇 일을 역사하고, 모등(某等) 이하는 전혀 힘을 사용하지 않고, 도로(道路)에 왕반(往返)하는 것은 매(每) 3일이 정역(正役) 하루에 당하고, 군사를 내[出軍]는 것은 경작하는 수(數)를 쓰고자 한다. 이렇게 하면 도적을 막는 일을 반드시 급히 하지 않아도 자연히 이루어지는 것이 있을 것이요, 백성의 뜻이 정하여짐이 있어서 오활한 선비[迂儒]의 말이 또한 쉬게 될 것이다. 만일 사변(事變)으로 인하여 그때에 하여야 할 일은 차한(此限)에 부재(不在)한다. 기해년 동정(東征)한 뒤에 도통사(都統使)가 바닷가에 소보(小堡)를 많이 쌓기를 청하였고, 이명덕(李明德)이 또한 간청(懇請)하였는데, 태종(太宗)께서 옳게 여기시어 곧 명령을 내려 시행하였다. 수 십 년 동안에 관리들이 게을러서 전혀 거행하지 않았으니, 지금은 다만 예전 법을 수거(修擧)하는 것뿐이니, 새 법이라고 말할 수 없다. 요동(遼東) 이북에 많이 소보(小堡)를 쌓아서 오랑캐 도적을 피하였는데, 《요양지(遼陽誌)》에 그 이익을 극진히 말하였다. 어제 대신들이 소보(小堡)의 영(令)을 완화하기를 청하기에, 내가 생각하기를 소보를 쌓는 것을 끝내 폐지할 수는 없다. 그러나, 크고 작은 역사를 아울러 일으킬 수는 없으니, 우선 소보의 영을 정지하고, 먼저 큰 성을 쌓는 것이 어떨까 한다. 위 항목의 두어 조건을 상고하고 의논하여 아뢰라."

하였다. 영의정 황희(黃喜)·우의정 하연(河演)·우찬성(右贊成) 김종서(金宗瑞)·우참찬(右參贊) 정갑손(鄭甲孫)이 의논하기를,

"조용조(租庸調) 세 법은 본조(本朝)에서 시행한 것이 비록 다 당나라 제도와는 같지 않으나, 그 대략은 이미 갖추어졌사오니 만일 지금 전분 육등(田分六等)과 연분 구등(年分九等)의 제도가 완성되면 조법(租法)이 바르게 될 것이요, 각호(各戶)의 공물(貢物)을 나누어 정하는 제도는 지금 전제 상정소(田制詳定所)에 내렸사오니, 이 제도가 만일 의논하여 정하여져서 시행하게 된다면 조법(調法)이 바르게 될 것이며, 10월에 역사를 시작하여 20일로 한(限)하고, 풍년에는 10일을 가(加)하고, 하년(下年)에는 10일을 감(減)하는 법이 이미 성립되었사오니, 용법(庸法)이 또한 바르게 된 것입니다.

대개 예전에 백성을 역사시키는 것이, 역사를 하지 않으면 날마다 견(絹) 3척을 바치게 할 뿐이요, 매년 무리[衆]를 움직이고 공사를 일으키는 것이 아닙니다. 방금 양계(兩界)의 행성(行城)과 각도(各道)의 성자(城子)는 모두 도적을 막고 백성을 보전하는 방도이니, 반드시 무사(無事)할 때에 미쳐서 할 것이요, 늦출 수 없는 것입니다. 그러하오나, 매년 무리[衆]를 움직여서 힘을 다하고 재물이 탕진하면, 사공(事功)이 중도에서 폐지하게 되니 또한 염려할 일입니다. 함길·평안도의 백성은 번(番)을 나누어 갈마들어 쉬는 것을 정한 제도에 의하여, 상등 3년에는 정역(正役) 30일을, 중등 3년에는 정역 20일을, 하상년(下上年)에는 정역 10일을 하고, 하중(下中)·하하(下下) 2년에는 역사하지 말게 하며, 황해도 백성은 혹은 1년을 격(隔)하고 혹은 2년을 격하여 역사에 나오되, 하등 3년을 역사시키지 말고, 강원도는 본래 땅이 척박하고 백성이 가난하여, 유리(流離)하여 도망하는 것이 서로 잇닿았는데, 근년에 더욱 심하고, 또 역사에 나오는 도정(途程)이 거의 2천 리나 되게 먼데, 지금 본토에 돌아온 백성도 또한 안업(安業)하지 못하오니, 부성(阜盛)하여질 때까지 한(限)하여 아울러 역사시키지 말고, 하삼도(下三道)의 성(城)은 연변(沿邊)에는 거의 다 쌓았으니, 내지(內地)의 여러 성(城)도 또한 인부(人夫)·척수(尺數)의 법[式]에 의하여 도내(道內)의 각 고을에 나누어 정하여 역군(役軍)을 내어, 1년에 한 성(城)을 쌓는 데에 지나지 않게 하여 갈마들어 쉬게 하고, 그해 역사 기한에 만일 완성되지 못하면 다음해에 다 쌓도록 하고, 하등(下等) 3년에는 역사를 시키지 마소서.

소보(小堡)에 대하여서는, 중국(中國)은 평원 광야(平原廣野)이어서 숲과 산골짜기의 피할 만한 곳이 없고, 오랑캐 기병(騎兵)의 성질이 또한 쳐서 함락시키는 것은 좋아하지 않고, 다만 오고가는 것이 바람과 같아서 노략(虜掠)하는 것으로 일을 삼기 때문에 소보(小堡)의 이익이 심히 많지마는, 왜구(倭寇)에 이르러서는 짧은 무기[短兵]를 잘 쓰고, 또 능히 성(城)을 치는데, 우리 나라의땅은 높은 산과 깊은 숲이 없는 곳이 없어서, 창졸간에 몰아서 〈소보로〉 들어가게 하면, 백성들이 반드시 산림(山林)에 도망하여 숨고 소보(小堡)로 모여 들어가려고 하지 않사오니, 근년(近年)의 입보(入堡)한 한 가지 일로도 알 수 있는 것입니다. 지금 엎드려 하서(下書)를 보옵건대, 소보(小堡)의 영(令)을 우선 정지하라는 말씀이 있사온데, 반복하여 생각하여 보니 성상(聖上)의 생각이 옳으십니다."

하고, 좌찬성(左贊成) 황보인(皇甫仁)은 의논하기를,

"국초(國初)에 먼저 전제(田制)를 바로잡아 결부수조법(結負收租法)을 정하여 〈정한〉 수량 외에는 더 거두지 못하게 하였으니, 이것은 당(唐)나라의 조법(租法)입니다. 지금 또 전분 육등(田分六等)과 연분 구등(年分九等)의 법이 섰으니 조법(租法)이 바르게 되었다고 하겠습니다. 용(庸)·조(調)의 법에 이르러서는, 국가에서 이미 백성을 역사시키는 시기를 정하고, 역사하는 날짜의 수를 적당히 제한하며, 역군(役軍)을 낼 때에는 경작하는 것의 많고 적은 것을 상고하여 그 액수를 정하고, 대호(大戶)·중호(中戶)·소호(小戶)·잔호(殘戶)·잔잔호(殘殘戶)를 분변(分辨)하여 공물(貢物)의 수를 정하였으니, 그 사이의 절목(節目)은 비록 다 당나라 법의 자세한 것과는 같지 않으나, 그 대략은 이미 갖추었으니, 지금 다시 각호(各戶)의 앞서 공물(貢物)의 수를 마감(磨勘)하여 바꾸지 않는 제도[不易之制]를 참작하여 정하고, 경작하는 것에 따라 역군을 내는 수를 고핵(考劾)하여 밝게 일정한 법[一定之法]을 세우면, 용(庸)·조(調)의 법이 거의 행할 수 있을 것입니다.

성곽(城郭)과 구지(溝池)로 나라를 견고하게 하는 것은 고금(古今)의 통의(通義)이요, 사는 방법[生道]으로 백성을 역사시키면 비록 수고로와도 원망하지 않는다는 것은 예전 현인(賢人)이 말한 것입니다. 예전에는 적(敵)에 임(臨)하여 군사를 낼[出師] 때에 당하여서도 오히려 성(城)을 쌓아서 후사(後事)를 도모하 는 자가 있었는데, 하물며 일이 없는 때이겠습니까. 우리 나라가 북(北)으로는 야인(野人)을 연하고, 남(南)으로는 해구(海寇)를 이웃하여, 침략을 당할 근심이 지난 역사에 상고하여도 소소(昭昭)하게 알수 있는 것입니다. 모름지기 일없는 때에 미리 성곽을 쌓아서 불우(不虞)의 변(變)에 대비하여, 영구히 국경을 튼튼하게 하는 것이 만세(萬世)의 장책(長策)입니다. 지금 양계(兩界)에 성(城)을 쌓는 것이 비록 매년 있다고는 하나, 역군(役軍)을 낼 때를 당하여 도내(道內) 각 고을의 농사를 살펴보아서 농사를 실패한 각 고을은 견제(蠲除)하고, 다만 농사가 조금 나은 각 고을의 역군(役軍)을 내게 하여, 30일을 한도로 하여 역사하게 하면, 이것은 진실로 서로서로 휴식하는 것이요, 한 도(道)의 백성을 다 동원하여 휘몰아 역사시키는 것은 아닙니다. 또 강원·황해도는 연사(年事)의 풍흉(豐凶)을 보아서 역군의 수효를 알맞게 정하고, 넉넉히 식량을 주고 2, 3년을 걸러서 역사시키니, 또한 매년 한 도(道)의 백성을 다 역사시키는 것이 아닙니다. 하삼도(下三道) 연변(沿邊)의 성(城)도 또한 연사의 풍흉을 보아서 1년에 불과 한두 성을 쌓게 하소서. 대저 비록 풍년을 만나도 실농(失農)한 곳이 간혹 있으며, 비록 흉년을 당하여도 풍년든 곳이 또한 더러 있사오니, 만일 작은 흉년을 논의하여 매양 성 쌓는 역사를 정지하면, 이것으로 인연하여 점점 폐지해서 마침내는 대사(大事)를 이루지 못할 것이 뻔한 일입니다. 또 20일, 10일로 한(限)하여 역사하면 그 해에는 반드시 완성되지 못할 것이니, 만일 명년(明年)에 흉년이 든다면 비록 수년(數年)이 되어도 반드시 한 성을 쌓지 못할 것은 단연코 알 수 있는 것입니다. 지금 국가가 승평(昇平)한 지 오래 되어 백성을 역사시킬 다른 일이 없으니, 강역(疆域)을 굳게 하여 후세에 넘겨 줄 것을 이때에 하지 않고 장차 어느 때에 하겠습니까. 하삼도(下三道)의 연변(沿邊)에 소보(小堡)를 설치하는 것에 대하여 시비(是非)의 의논이 분운(紛紜)하여 일치되지 않으나, 신의 마음에는 유리하다고 생각됩니다.

연사의 풍흉 을 보아서 매(每) 1년에 30일 한(限)하여 역사시키는 것이 진실로 마땅한 것이니, 양계(兩界)에는 이미 이루어진 격례(格例)에 의하여 시행하고, 하삼도(下三道)에도 또한 이 예(例)에 의하여 역군의 많고 적은 것을 헤아려 혹은 큰 성을 쌓고, 혹은 소보(小堡)를 쌓으면, 나라를 이롭게 하고 백성을 편안히 하는 계책이 이루어져서, 영구히 후회가 없을 것입니다."

하였다.

• 【태백산사고본】 36책 112권 10장 A면【국편영인본】 4책 668면
• 【분류】
  재정-역(役) / 재정-전세(田稅) / 재정-공물(貢物) / 농업-전제(田制) / 농업-양전(量田) / 군사-관방(關防) / 역사-고사(故事)

• [註 047]
  졸경(卒更) : 변방의 군사 가운데서 다달이 교대하는 군사.
• [註 048]
  천경(踐更) : 병졸로 뽑힌 사람이 금전으로 사람을 얻어서 대신으로 보내는 것.
• [註 049]
  조(租) : 전세(田稅).
• [註 050]
  용(庸) : 부역(賦役).
• [註 051]
  호조(戶調) : 공물(貢物).
• [註 052]
  기렴(箕斂) : 세금을 가혹하게 거둠.