판중추원사 안순(安純)이 상서(上書)하기를,

"이제 의정부에서 수교(受敎)를 받자왔는데, 호조로 하여금 의창을 보충할 방책을 강구하게 하셨습니다. 그러나 반복하여 생각하옵건대, 구황하는 정책은 반드시 그 근본이 있는 것이오니, 정치를 하면서 그 근본을 알지 못하오면 어찌 백성을 넉넉하게 할 방도를 얻겠나이까. 신은 삼가 억측으로 생각한 한두 가지 조건을 가지고 아래와 같이 진술하겠나이다. 이제 국가에서 답험(踏驗)하는 법은 관과 민을 편하게 하고자 한 것이오나, 근년 이래로 답험이 중도를 잃어서 용도가 넉넉하지 못하옵니다. 하늘과 땅이 재물을 내므로, 관(官)에 있지 아니하면 민(民)에 있음은 이세(理勢)의 필연한 것이온데, 어찌하여 한 번의 장마나 가뭄을 지나오면 백성이 우선 먹기에 곤란하옵니까.

그 연유를 연구하오면, 근본인 농삿일을 버리고 말엽인 장삿일을 좇되, 백성의 재물을 훌터먹는 자가 한 가지만이 아니오니, 알기 쉬운 것으로 말하오면 공·상인(工商人)의 무리가 초립(草笠)·유기(鍮器)·피혜(皮鞋) 같은 물건을 여러 방법으로 허식(虛飾)하여 가지고, 혹은 지고 혹은 싣고서 여러모로 횡행하면서 다투어 가며 값을 받고 파옵는데, 여염과 동리로 출입하면서 어리석은 백성을 속이고 꾀여 물건 값을 올려 받으므로 백성이 제대로 살지 못하니, 그 폐해의 첫째이요, 경외(京外)의 인민이 각 관청에 기인(其人)이나 보충군 같은 것으로 들어가던가, 도부외(都府外)·조예(皂隷)·선상 노자(選上奴子)·선군(船軍)으로 입번(立番)할 때에는 다투어서 대립(代立)시키옵는데, 양반의 집에서도 역시 본떠서 하옵니다. 한 장정의 한 달의 댓가(代價)가 면포(綿布)로 3필이니, 1년의 댓가는 거의 30여 필이나 되옵니다. 혹시 처음에 댓가를 받지 못한 자가 구실을 마치고는 증명서를 받아 가지고 가서 독촉하여 댓가를 받게 하면, 몹시 독촉하는 데에 몰려서 혹은 전토(田土)를 팔고 혹은 우마를 팔아서 경가 파산(傾家破産)하게 되옵니다. 그 대립으로 징납(徵納)하는 숫자는 자기가 서고서 들인 비용의 수와 비교하오면, 갑절 이상 댓 갑절 가량이나 되옵는데, 고향 땅을 생각하옵는 것은 사람의 상정이므로 우선 한때의 편한 것만 생각하옵고 후일의 폐해를 생각하지 아니하여, 다투어 가며 대립시키어 그것이 풍속이 되었는데, 그 폐단을 장차 금하기 어려웁게 되었사오니 그 폐해가 둘째입니다.

각 고을의 공물(貢物)은 방납(防納)¹⁴⁷⁾ 하는 것을 금한다는 법령이 분명히 있사오나, 그러나 백성의 힘 되는 것을 염려하여 선공감에서 목탄을 바치옵고, 와요(瓦窯)에서 토목(吐木)¹⁴⁸⁾ 을 바쳐서 방납하는 것을 허락하였사오므로, 이것을 인연하여 기타의 잡공(雜貢)도 수령과 통하여 대납하지 아니하는 것이 없사옵고, 값을 민호에서 거두는데 심한 자는 백성을 시켜서 값을 경중으로 운반하게 하여 물주(物主)에게 주게 하고, 각 참(站), 각 나루[渡]에 이르기까지 한 배의 값을 대납하게 하옵는 것이 거의 1백여 석에 이르오니, 1년 동안 근고한 생업을 소비해 쓰는데 모래같이 하오니, 그 폐해가 세째입니다.

그것뿐만 아니라, 경작하는 것의 다소(多少)로써 백성에게서 거두는 것이 한 가지 물건만이 아니므로, 재산을 기울여 사들이노라고 그로 인하여 있는 재산을 잃어버린 자도 한 사람만이 아니오라, 다만 부락 백성에게 고소하라는 법령이 두려워서 감히 입에 내지 못하고 머리를 늘어뜨리고 날을 보내는 자도 많사옵니다. 이 폐해를 구하지 아니하고 한갓 의창의 수효만을 증설한다는 것은, 바로 한 사람이 갈고 길쌈하는데 백 사람이 먹고 입는 것 같아서, 손은 놀리고 먹는 자가 열에 항상 7, 8이 되오니, 어찌 백성이 곤궁하지 않겠으며, 또 도적질하지 않겠습니까. 이것이 이른바 그 근본은 고르게 하지 아니하고, 그 끝만을 가지런히 한다는 것이옵니다.

생재(生財)하는 방법은 근본을 두텁게 하는 데에 있사옵고, 먹을 것을 넉넉하게 하는 요점은 그 끝되는 것을 억제하는 데에 있사옵니다. 옛사람이 이르기를, ‘생산하는 자가 많고 쓰는 자가 적으면 상하가 다 넉넉하다.’ 하였습니다. 이제 백성의 한이 있는 재물을 가지고 한이 없는 소비를 메워서, 처음부터 아끼지 아니하고 경쟁으로 저축한 것을 소비하되, 저희끼리 말하기를, ‘명년의 종자와 식구가 먹을 것은 환자가 있다.’ 하오니, 조대(糶貸)를 억제한다는 뜻이 온전히 언외(言外)로 보이옵니다. 혹 해마다 가뭄을 만나든가 전쟁이라도 일어나 갈고 심는 것의 시기를 놓쳐 수확이 기대에 어긋나오면, 그것을 무엇으로써 하겠습니까.

병진년에 있었던 충청도의 일이 또한 거울이 되오니, 원컨대, 이제부터는 각 고을의 경역인(京役人)의 아명과 연치와 형모(形貌)를 소재지의 수령으로 하여금 갖춰 기재하여 두게 하였다가 체번할 때에 문서와 대조하여 점고하고, 만일 허위로 대립(代立)한 것이 드러나오면 기인(其人)을 대립한 한역(閑役)의 향리(鄕吏)는 함길도의 4진(鎭)으로 입거(入居)하게 하여 정속(定屬)시키고, 구실[役]이 없는 양민이면 각사(各司)의 사령(使令)·장인(匠人) 등의 구실에 각각 소속시키며, 공사 천인(公私賤人)이면, 전에 약조한 날짜를 계산하여 그 사(司)에 응역하게 하되, 그 준 자와 받은 자의 값과 물건을 모두 징수하여 의창에 보충하게 하고, 만약 도피하고 〈번을〉 서지 않았다면 속(贖)을 받아서 의창에 보충하되, 보충군·도부외(都府外)·조예(皂隷)·선상 노자 등을 대립한 구실이 없는 양민이라면, 또한 각사(各司)의 사령(使令)으로 소속시키며, 장인(匠人)·공사 천인도 응역(應役)하게 하되, 그 준 자와 받은 자의 값과 물건을 모두 징수하여 역시 의창에 보충하소서.

만호(萬戶)나 천호(千戶)는 중하게 논죄하고, 외방 민간에 공(工)·상(商)이 횡행하여 방매해서 재물을 취하는 자는 엄격하게 금지하옵되, 만일 범금(犯禁)한 자가 있으면 매매한 물건을 몰수하여 의창에 보충해 놓고, 그 숨겨 주고 고발하지 아니한 이정(里正)·이장(里長)이든가 허술하게 취조한 수령도 논죄하고, 선공감에서 탄목(炭木)을, 와요서에서 토목(吐木)을 대납하는 것도 금지하여 대납하는 폐단을 막게 하옵시되, 만일 금법을 어기고 대납하는 자는 그 값이나 물건을 징수하여 의창에 놓게 하옵소서. 수령이 정을 알면서 진성(陳省)한 것으로 증명서를 성급(成給)한 자는 죄를 주어 파면하옵고, 각 고을의 국고와 의창에 명령하여 곡식 이름을 모두 기록하여 쌀·밀가루는 국고에, 피곡(皮穀)이면 의창에 놓아두게 하고, 국가의 것을 돌려 대부하는 권한을 엄중하게 금지하여 마음대로 열고 닫고 하지 못하게 하며, 또 감사에게 보고하는 수령관(首領官)이 출납을 하되, 수령관이 유고하면 차사원(差使員)과 일동으로 개폐하게 하옵소서.

또 답험한 것이 중도를 얻어서 용도가 절조 있고, 손을 놀리는 무리들이 갈고 김매서 먹게 한다면, 국고의 곡식이 가히 묵어 썩는 데 이를 것이옵니다. 경외의 의창 곡식은 부족한 것 같사오므로 더 늘이지 아니할 수 없사온데, 이제 공조 참의 박연(朴堧)이 말한 곡식을 바치면 관직으로 상준다는 계획[納粟賞職之策]은 시무(時務)에 합할 것 같사옵니다. 그 대략은, ‘정상적인 방법과 임기응변의 방법은 한 가지도 폐지할 수 없는 것이다. 시행하고 조처하는데 한 가지만 주장할 수 없으니, 남녀가 친히 주고받지 않는 것은 정상이지만, 형수가 물에 빠졌을 때 손으로 잡아 건지는 것은 응변하는 것이다. 만약 정상이라는 한 가지만을 지킨다고 형수가 물에 빠졌는데 잡아 건지지 아니한다면 가하겠는가. 현재의 급한 일은 역시 그 같은 것이다. 이제 어리석은 내가 인정상 원하고 욕망하는 것으로써 사리에 시행할 수 있는 것을 반복하여 생각하니, 진실로 다른 방법은 없고, 오직 곡식을 바치게 하고 관직으로 상주는 법이 그대로 가할 것 같다. 이것은 옛사람이 이미 실행한 법이지만, 그러나 그 시행하고 조처한 것을 상고하여 보면, 그들은 다 민생의 급한 것을 위한 것이 아니고, 오직 군사들의 먹는 것을 넉넉하게 하기 위했을 뿐이다. 백성에게서 거두어 나라에서 쓴다는 응변에 마땅함을 잃은 것이니, 본받을 수 없는 것이다. 지금 나[愚]의 계획은 오로지 백성을 구하자는 것이요, 나라에는 상관없는 것이니, 백성의 즐겨하는 것을 따르는 것뿐이며 억지로 하자는 것이 아니다. 또 그 바친 곡식은 곧 민간을 진휼하는 소용이 되는 것이니, 응변하는 의리에 합당하고 경법(經法)에 위배되는 것이 아니다. 아아, 인정은 귀하고 싶어하지 않은 이가 없지만, 귀하게 하는 것은 나에게 있는 것이요, 인정은 편안하고 싶어하지 않는 이가 없지만, 편안하게 하는 것도 나에게 있는 것이다. 진실로 능히 밝혀서 귀하게 하고 위무하여 편안하게 한다면, 사람들이 다투어 향응(響應)하되, 미치지 못할까 두려워 하는 것 같을 것이니, 주현의 의창은 몇 일 안 가서 충실할 것이다. 그 곡식을 바쳐서 관직으로 상주는 비례는 석수(石數)가 너무 많으면 염치를 손상하는 데 가까웁고, 갖추어 바치는 자도 또한 적을 것이요, 너무 적으면 곡식 바치는 것은 비록 많을 것이나 관직이 너무 천해질 것이다.

이제 망령된 계산으로 삼가 아래와 같이 기록한다. 그 비례는 본디 관직의 품계가 없는 자에게는 9품으로부터 종3품에 이르기까지 서반(西班)으로 첨직(添職)하되, 매 10석마다 한 자급(資級)을 올리게 한다. 정곡(正穀)·잡곡(雜穀)을 묻지 말고 10석을 바친 자에게는 종9품이 되고, 20석은 정9품이 되고, 30석을 바친 자는 종8품이 되고, 40석은 정8품이 되고, 50석을 바치면 종7품이 되고, 60석이면 정7품이 되고, 70석과 80석을 바치면 종6품의 두 자급이 되고, 90석과 1백 석을 바치면 정6품의 두 자급이 되고, 1백 10석과 1백 20석을 바치면 정5품의 두 자급이 되고, 1백 30석과 1백 40석을 바치면 정5품의 두 자급이 되고, 1백 50석과 1백 60석을 바치면 종4품의 두 자급이 되고, 1백 70석과 1백 80석을 바치면 정4품의 두 자급이 되고, 1백 90석과 2백 석을 바치면 종3품의 두 자급이 되며, 그 관직 있던 자는 본직의 품계에 따라서 또한 10석으로 한 자급을 올려 주되, 정3품에서 그치게 한다. 또 그 중에 제수할 수 없는 주현의 아전으로서 2백 석을 바친 자에게는 본 구실에서 영영 제적하여 주고, 50석을 바친 자는 자기 몸에 한하여 면역하게 한다. 이같이 하면 경법(經法)과 권도(權道)의 두 가지를 다 얻게 되고, 인(仁)과 의(義)가 똑같이 병행되어 인심이 순하고 기뻐할 것이요, 원통하고 억울한 것이 다 펴져서 의창이 충실할 뿐 아니라, 성은(聖恩)이 소낙비처럼 내리게 되어 이를 행하면 폐단이 없고 크게 도움됨이 있을 것이다. 의논하는 자는 말하기를, 「첨직(添職)은 전조(前朝)의 폐법(弊法)으로 다시 거론할 것이 못되고, 관작은 현재(賢才)를 대접하는 중한 기구이니 너무 천하게 할 수 없다.」 한다. 그러나 그것은 오활한 말이다. 아아, 그 지면(紙面)에 말로만 설치한 관작은 본래가 현재를 대접하려는 기구가 아니었고, 백성을 위하여 먹을 것을 넉넉히 하려는 거조도 전조의 폐해를 답습(踏襲)하려는 것이 아니니, 무엇이 불가한 것이 있겠는가. 이 소소한 보첨(補添)의 방법은 진실로 또한 전부터 있는 것이지만, 온 나라 안의 주현에다가 의창을 두어 다 넉넉하게 한다는 것은 어려울 것이다. ’고 하였사옵니다. 연(堧)의 이 방책은 역시 소신(小臣)의 뜻에 합하오나, 그 곡식 바치는 것의 많고 적은 것과 관직으로 상주는 데 높고 낮은 것은 위에서 살피시어 시행하게 하옵소서."

하니, 의정부에 내리었다.

• 【태백산사고본】 28책 87권 17장 A면【국편영인본】 4책 251면
• 【분류】
  재정-창고(倉庫) / 상업(商業) / 재정-공물(貢物) / 군사-군역(軍役) / 인사-관리(管理)

• [註 147]
  방납(防納) : 납공자(納貢者)의 공물(貢物)을 대신 바치고 그 댓가를 납공자로부터 배징(倍徵)하는 일.
• [註 148]
  토목(吐木) : 기와를 구울 때 쓰는 나무.