지난해에 비록 공법(貢法)을 세웠으나 시행하지 못하였다. 이때에 이르러 하교해서 말하기를,

"삼대의 공부(貢賦)의 법은 공법·조법(助法)·철법(徹法) 세 가지에 지나지 않았다. 한나라·당나라 이래로 대개 공법을 써 왔는데, 그 제도를 가감(加減)했을 뿐이다. 지금 조정에서 역시 공법을 쓰나, 우리 나라에서는 산천이 험하고 좁아서 조법과 철법은 이미 행하기 어렵고, 역시 공법만은 거의 행할 수 있다. 삼한 이래로 시대마다 제도가 각각 달라서, 혹은 많기도 하고 혹은 적기도 하였으므로, 이 세 가지 법에 모두 의거한 데가 없었다. 고려의 말기에는 토지 제도가 크게 허물어져서, 우리 태조께서 즉위하여 먼저 토지의 경계를 바루고 조세 받는 수량을 정하셨다. 논 1결마다 조미(糙米)⁰⁵³⁾ 30두(斗), 밭 1결마다 잡곡 30두로 하니, 곧 옛날 10분의 1을 받던 수량이다. 또 가을철 추수기에 손실의 제도를 세웠는데, 곧 성주(成周)⁰⁵⁴⁾ 시대의 연사를 보아서 조세를 거두던 뜻이다. 태종조에서도 또 조관(朝官)을 보내서 심검(審撿)하는 법을 세워서, 제도가 지극히 세밀하여 실로 아름다운 법이었다. 그러나 봉행하는 관리들이 능히 그 아름다운 뜻을 체득해서 지당하게 행하는 자가 대개 적었다. 답험(踏驗)할 때에 으레 향곡(鄕曲)에 항상 거주하는 사람을 위관(委官)으로 삼는데, 〈이들은〉 대개 용렬하고 대체를 알지 못하여, 혹은 허실을 요망스럽게 헤아리고, 혹은 사정을 끼고 더하기도 하고 감하기도 하며, 또 그 하인들의 접대도 모두 민간에서 나오고, 논밭의 두둑에 함부로 급히 다니고 여염을 시끄럽게 한다. 그 농민들은 다투어 가면서 술과 음식을 가지고 후하게 대접하면서 청탁하므로, 명색 없는 비용이 거의 보통 부세(賦稅)의 수효에 맞먹으며, 문서가 복잡하고 관가에서 일이 많아지는 것도 역시 이 때문이다. 공사간에 이롭지 못하며 여러 해 쌓인 폐단이 되었다. 내 항상 공법을 행하고자 하여 몇 해 동안의 중간 수량을 참작해서 답헙하는 폐단을 없애버리고, 여러 대소 신료로부터 서민에 이르기까지 물어 보았더니, 〈공법(貢法)을〉 원하지 않는 자가 적고 행하기를 원하는 자가 많으니, 백성들의 지향하는 바가 가히 알았었다. 그러나 조정의 논의가 분분해서 잠정적으로 그대로 두고 행하지 않은 지가 몇 해가 되었다. 이제 생각해 보니, 이 공법은 원래 성인의 제도인데, 용자(龍子)⁰⁵⁵⁾ 가 비록 말하기를, ‘공법보다 좋지 않은 법이 없다.’ 했으나, 선유들은 말하기를, ‘우(禹)의 공법은 다른 등급에서 섞여서 나왔으므로 일정한 수량이 있은 것이 아니었으며, 주의 공법은 연사의 상하를 보아서 〈조세를〉 거둬들이는 법을 만들었으니, 그 폐단이 용자의 말한 데까지 이르지는 아니하였으나, 곧 뒷세상 제후들의 공법을 쓰면서 폐단이 되었다.’ 하니, 이로 보건대, 공법의 좋고 나쁜 것도 역시 분간할 수 있겠다. 또 우리 나라는 토지가 메말라서 10분의 1의 수량도 역시 다소 과중한 것같이 생각된다. 그대들 호조에서는 전대의 폐단이 없었던 법을 상고하고, 이 뒷세상에 오래도록 행할 만한 방법을 참작하여, 아울러 행할 사목들을 세밀하게 마련해서 아뢰도록 하라."

하였다. 호조에서 아뢰기를,

"멀리는 옛 제도를 상고하고 가까이는 시대에 적당한 것을 살펴서 몇 해 동안의 중간 수량을 비교하여 일정한 법을 만들었습니다. 대개 옛날에 토지를 맡기고 토질을 분별하던 제도를 본따서, 먼저 여러 도의 토지 품등을 3등급으로 정합니다. 경상도·전라도·충청도는 상등으로 삼고, 경기도·강원도·황해도 3도는 중등으로 삼고, 함길도·평안도 2도는 하등으로 삼으며, 또 본디 정하였던 전적(田籍)의 상·중·하 3등에 의거하여 그대로 토지의 품질을 나눕니다. 각도의 등급과 토지 품질의 등급으로써 수세하는 수량을 정합니다. 상등도(上等道)의 상등 수전(上等水田)은 매 1결마다 조미 20두, 한전(旱田)은 매 1결마다 황두(黃豆) 20두로 하고, 중등 수전(中等水田)은 매 1결마다 조미 18두, 한전은 매 1결마다 황두 18두로 하고, 하등 수전(下等水田)은 매 1결마다 조미 16두, 한전은 매 1결마다 황두 16두로 하며, 중등도(中等道)의 상등 수전은 매 1결마다 조미 18두, 한전은 매 1결마다 황두 18두로 하고, 중등 수전은 매 1결마다 조미 16두, 한전은 매 1결마다 황두 16두로 하고, 하등 수전은 매 1결마다 조미 14두, 한전은 매 1결마다 황두 14두로 하며, 하등도의 상등 수전은 매 1결마다 조미 16두, 한전은 매 1결마다 황두 16두로 하고, 중등 수전은 매 1결마다 조미 14두, 한전은 매 1결마다 황두 14두로 하고, 하등 수전은 매 1결마다 조미 12두, 한전은 매 1결마다 황두 12두로 하며, 제주(濟州)의 토지는 등급을 나누지 아니하고 수전이나 한전이나 매 1결마다 10두로 정합니다. 이렇게 하면 옛날 10분의 1을 받는 법과 비슷하며, 조선 개국 초기의 수세하던 수량보다 대개 많이 경(輕)하게 됩니다. 또 그 가운데에 전체가 묵은 토지와, 1호의 경작한 것이 전체가 감손된 것은 전주(田主)로 하여금 진고하게 허락하여, 수령이 친히 살펴보고 그 조세를 면하게 합니다. 천반 포락(川反浦落)⁰⁵⁶⁾ 의 토지도 역시 전주로 하여금 진고하게 하여, 수령이 친히 살펴보고 그 전적을 감해 줍니다. 이렇게 하면 옛날 하나라·주나라에서 다른 등급에서 섞여 나온 것과, 연사를 보아서 조세를 받던 유의(遺意)가 있게 되며, 용자(龍子)가 말한 폐단되는 법이 아닌 것 같습니다. 그 원적(元籍)에 기록된 수전과 한전은 뒤에 비록 서로 번경(反耕)하는 일이 있더라도 다시 양전하기 전에는 다시 심검(審撿)하는 것을 허락하지 말고, 모두 원적에 따라서 수조(收租)합니다. 가경전(加耕田)은 역시 수령으로 하여금 해마다 친히 심검해서 전적에 계속해서 기록하게 하고, 아무 이유 없이 2년을 전체를 묵힌 자는 다른 사람에게 급여하는 것을 허락합니다. 만약에 진손(陳損)⁰⁵⁷⁾ ·천반(川反)⁰⁵⁸⁾ 이 있어서 심검(審撿)이 불실(不實)하거나, 가경전(加耕田)을 때에 따라 계속 기록하지 아니하면, 수령은 법으로써 규찰하여 다스릴 것입니다. 대개 이런 제도가 한번 서게 되면, 사람들은 모두 미리 조세 바칠 수량을 알아서 스스로 부세(賦稅)하게 되므로 번거롭지 않을 것입니다. 한 사람의 아전이 나가도 종이 한 장의 경비도 들지 않으나, 세법은 만세에 행해질 것입니다. 비록 흉년을 당해서 혹시 약간 과중하다는 의논이 있으나, 풍년에 바치는 것이 이미 경했으니, 역시 이것으로 저것을 갚을 수가 있습니다. 전날 소요하던 폐단과 명색 없는 비용이 가히 영구히 없어질 것입니다. 백성들의 이익이 많아져서 거의 현실에 마땅하며, 공사간에 편리하여 옛날 공법의 좋은 점에 합치할 것이니, 이것으로써 일정한 법식으로 정하소서."

하였다.

• 【태백산사고본】 25책 78권 4장 A면【국편영인본】 4책 87면
• 【분류】
  재정-전세(田稅) / 재정-공물(貢物) / 사법-법제(法制) / 역사-고사(故事)

• [註 053]
  조미(糙米) : 현미(玄米).
• [註 054]
  성주(成周) : 주(周) 나라가 낙읍(洛邑)에 도읍했던 시대.
• [註 055]
  용자(龍子) : 맹자 시대의 사람.
• [註 056]
  천반 포락(川反浦落) : 내가 다른 곳으로 터져 흘러 논·밭이 떨어져 나감.
• [註 057]
  진손(陳損) : 전지가 묵어서 감손(減損)함.
• [註 058]
  천반(川反) : 천반 포락(川反).