사간원에서 상소하기를,

"예·의·염(廉)·치(恥)는 나라를 다스리는 네 벼리[四維]이니, 네 벼리가 베풀어지지 않는다면 어떻게 나라를 다스리겠나이까. 삼가 생각하건대, 전하께서는 이 이치를 밝게 아옵시므로, 반드시 이 네 가지로써 급무(急務)를 삼아 전장(典章)을 강구하시고, 법전에 실어서 교양하기에 지극하지 아니함이 없었고, 방금(防禁)하기를 엄히 하지 않음이 없사온데, 어찌 근년 이래로 염치의 도가 없어지고 장죄(贓罪)를 범하는 관리가 자주 국법을 어겨서 국가에 수치를 끼치겠나이까. 신 등은 언관의 직책에 있으면서 되풀이하여 생각하여도 그 이유를 알지 못하여 통분함을 이기지 못하겠습니다. 삼가 좁은 소견으로써 조목을 아래에 열거(列擧)하오니, 엎드려 바라옵건대, 성상의 밝으심으로 재택(裁擇)하옵소서.

1. 삼가 《속전(續典)》을 상고하오니, ‘품관(品官)과 이민(吏民)이 그 수령과 감사를 고발한 자는, 만약에 사직에 관계되거나 불법 살인한 것이 아니라면 받지 아니하고, 형장 1백과 유 3천 리로 논죄한다. ’고 한 것은, 이것이 진실로 풍속을 후하게 하는 아름다운 뜻이오나, 그러나 수령이 된 자가 스스로 이르기를, ‘부민(部民)이 수령을 고소하는 것은 이미 금령에 있다. ’고 하여, 불법을 방자히 행하기를 기탄함이 다시 없으되, 또한 백성을 학대하고 옥사를 팔아서 재물을 거두어 축적(蓄積)하고, 누에를 쳐서 재물을 늘이기까지 하여 하지 아니하는 바가 없으며, 혹은 이웃 고을의 수령과 서로 뇌물을 주고, 심한 자는 갈린 뒤에 관의 여러 물건을 공공연하게 싣고 옵니다. 백성을 사랑하고 기르는 임명을 띠고서 도리어 부자가 되는 계제로 삼는 자가 종종 있으니, 이를 금하지 아니하면 폐가 말할 수 없을 것입니다. 풍문으로 탄핵하는 법이 비록 있으나, 지방 고을의 일을 자세히 듣기 어려운 형세이오니, 어찌 그물에 빠지는 고기가 없사오리까. 한나라 순제 때에는 두교(杜喬) 등 여덟 사람을 보내어 주·군에 나누어 다니게 하면서, 그 탐오(貪汚)한 죄가 있는 자를 자사(刺史)가 문득 들어서 탄핵하였으니, 이는 선대에 이미 행한 좋은 법입니다. 엎드려 바라옵건대, 조정 관리 중에 청렴하고 꿋꿋한 사람을 택하여 불시에 내어 보내어 주·군을 살피게 하고, 여염에 나들면서 무릇 수령의 일체 탐오한 일들을 찾아 묻고 적발하여 그 실상을 알게 되거든, 형률에 의해 죄를 과하여 혹 용서함이 없게 하면 장리(贓吏)를 거의 징계할 수 있으며, 감히 그 사나움을 베풀지 못할 것입니다.

1. 경중의 관리를 오랫동안 임명한 이래로 각각 그 창고의 돈[錢]·포백[錦]·미곡(米穀) 등의 물건을 사고(私庫)에 내어 두었다가, 열고 닫는 시기에 즈음하여 동료(同僚)와 같이 첨서(僉署)⁰²⁴⁾ 하지 아니하고 사사로이 출납한다든가, 주전(主典)과 더불어 내통 공모하여 도용(盜用)한다든가, 자기나 타인의 나쁜 물건으로 공공연히 바꾸어 낸다든가, 또는 혹 그 본사(本司)의 공조(工造)한 물건에 따라 그 공장으로 하여금 만들게 하여 사사로이 쓰니, 그 폐단이 여러 가지로 많아서 기록할 수 없으나, 이는 오로지 경관(京官)의 장죄(贓罪)를 범한 것을 풍문으로 거핵하지 못하게 한 까닭입니다. 이런 까닭으로 장리(贓吏)가 된 자는 기탄 없이 방자히 행하오나, 풍헌(風憲)이 된 자는 비록 익히 들었을지라도 법령[令甲]에 구애되어 탄핵할 수 없으니, 실로 국법에 어긋남이 있습니다. 풍문으로 탄핵하는 일을 금한 것은 본래가 규문(閨門)안의 애매하여 밝히기 어려운 일 따위 때문입니다. 경관의 장죄를 범한 일과 같은 것은, 부리(府吏)와 서도(胥徒)들이 함께 친히 본 것이니 심히 명백한 일이거늘, 하물며 외관의 범한 바는 오히려 풍문 거핵(風聞擧劾)하는데, 경관에게만 그대로 두고 논하지 아니한다면 풍속을 격려하는 바가 아니옵니다. 엎드려 바라옵건대, 지금부터는 경관의 장죄를 범한 것도 풍문 거핵하게 하여 사풍(士風)을 바루게 하옵소서.

1. 사부(士夫)의 행실은 장오(贓汚)보다 추(醜)한 것이 없는데, 관리로 있는 자는 그 녹봉(祿俸)을 받아 생활이 부족하지 아니한데도 관에 임하여 물건을 도둑질하는 것은 좀도둑보다 심하오니, 그 징계하는 법을 엄히 하지 않을 수 없습니다. 옛적에 대순(大舜)이 요(堯)임금을 도울 적에 맨 처음 재물을 탐하는 무리를 먼 지방으로 내쳐서 요악한 무리를 막게 하였으니, 이는 성인이 악한 자를 버리는 도리입니다. 엎드려 바라옵건대, 대순(大舜)의 법을 본받아 이제부터 장죄를 범한 관리의 죄가 사형에 이르지 아니하였거든, 여연(閭延)·회령(會寧) 등처에 영구히 군역(軍役)으로 채워서 그 죄악을 징계하옵소서.

1. 신 등은 그윽이 생각하건대, 국가에서 한나라의 오래 임명하는 법을 본받고 고금으로 덜고 보탠[損益]것을 참작하여, 수령의 6기(期)의 제도를 세워 준행한 지 이미 15년이 되었으나, 그러나 때가 다르고 일이 같지 아니하여 그 이익은 보지 못하고 도리어 해만 있사옵니다. 우선 그 큰 것을 들어 말하면, 법을 세운 본뜻은 수령이 그 곳에 오래 임명되면 민간의 작은 일을 두루 알지 못함이 없어서 부역이 반드시 고르게 되고, 전토가 반드시 개척되어 백성들이 그 은혜를 입을 것이라고 한 것이나, 과연 공수(龔遂)나 황패(黃霸)같은 어진 수령을 얻었다면 그 임무가 오래이더라도 가하겠지만, 만일 그런 사람을 얻지 못하였다면 속히 바꾸는 것만 못한 것입니다. 만약 조관(朝官)으로서 조금 우수한 자를 골라서 외관으로 제수하게 되면, 문득 원망이 생겨 여러 모로 면하기를 꾀하고 혹 부임을 할지라도 몇 달을 지나지 아니하여 연고를 칭탁하고 사면하니, 한갓 맞이하고 보내는 수고로움만 있을 뿐, 어찌 백성을 이롭게 하는 일이 있겠습니까. 처음에는 부지런하고 나중에는 게으름은 사람의 상정(常情)이요, 새 것을 좋아하고 묵은 것을 싫어함은 시속(時俗)이 같은 바이므로, 벼슬에 임하는 처음에는 모든 일을 친히 잡고 부지런하다가도, 세월이 오래 되고 때가 변하면 게으른 마음이 점점 생기고 예기(銳氣)가 꺾이어져 부역(賦役)과 사송(詞訟) 등의 일을 모두 간사한 아전에게 맡기게 되고, 다만 문서나 맞추어서 겨우 죄책을 면하고는, 앉아서 백성의 고혈(膏血)을 짜내면서 하는 일 없이 날을 보내고 6기의 기한만 기다리는 것은 온 세상이 다 이러하며, 재물을 탐하는 무리들은 오래 있는 것을 마음으로 달게 여겨, 갖은 수단으로 백성을 착취하여 재물을 많이 모으고 비밀히 옮겨서 싣는 것을 알지 못하며, 심한 자는 말하기를, ‘나이가 이미 늦었는데 외관으로 오래 있으니 앞길을 요량할 수 있다. 다시 무슨 희망이 있겠느냐. ’하고, 기탄없이 방자히 행하여 생민에게 해독을 입히니, 백성들이 혹 사사로이 서로 원망하고 탄식하기를, ‘6기 동안 사나움을 받는 것이 3년 만에 속히 바꾸는 것만 같지 못하다. ’고 합니다. 이는 신 등의 눈으로 보고 귀로 들은 바이오나, 구중(九重)에서는 자세히 알지 못하는 바입니다. 대저 민심이 있는 곳은 바로 천심이 있는 곳이니, 만약 6기의 법을 가지고 조정에 있는 여러 신하에게 물으면 반드시 한 사람도 적당하다고 하는 이가 없을 것이며, 민간의 소민에게 물어도 한사람도 이롭다고 하는 자가 없을 것입니다. 나라를 다스리는 길은 마땅히 하늘의 뜻을 받들고 백성의 마음에 순응하여 행함이 가합니다. 가령 6기의 법이 성헌(成憲)에 실려서 다시 고칠 수 없다고 하면, 3년의 법도 조종(祖宗)의 성헌(成憲)으로서 《원전(元典)》에 실려 있어 아울러 세상에 행하니 더욱 고칠 수 없습니다. 엎드려 바라옵건대, 대역(大易)⁰²⁵⁾ 의 변통(變通)하는 뜻을 몸받고, 가의(賈誼)의 경화(更化)하는 계책을 본받고, 《원전(元典)》의 3년에 다시 시행하는 법에 의거하여, 10년을 기약하고 행하면, 이해의 분별은 설명을 기다리지 아니하여도 스스로 명백할 것입니다. 엎드려 바라옵건대, 성상의 밝으심으로 유의(留意)하소서."

하니, 임금이 여러 승지에게 이르기를,

"허조(許稠)가 일찍이 외방에 오래 임명하는 법을 청하기를, ‘경중의 각사에서 직무를 다스리지 못함은 오래 임명하는 법이 없기 때문입니다. 비록 해유(解由)하는 법이 있다 하더라도, 관리가 속히 교체되면 한갓 문부(文簿)만을 교할(交割)하옵는데, 근래에는 전곡(錢穀)을 맡는 일에도 각사에서 30개월의 법을 세웠으나, 외관의 수가 경관보다 많습니다. 교체[遞代]하는 기한은 심히 빠르고 경관의 빈 자리는 심히 적은데도, 외방에서 차례가 찬 자는 심히 많기 때문에 경관의 개월(箇月)의 법을 오래 행할 수 없으며, 매양 제수할 때를 당하면 예로 다 천파(遷罷)되고, 혹은 고신을 거치지 못하고 갑자기 바뀌는 자가 있으니, 앉은 자리도 오히려 따뜻하지 못한데 어느 여가에 그 일을 다스리겠습니까. 당(唐)·우(虞) 때에는 말할 것도 없거니와 한(漢)·당(唐) 때의 수령은 그 임지에 오래 있어서 혹 자손을 길렀고, 지금은 명나라에서도 오랫동안 임명하여 능히 천하를 다스리게 하니, 바라옵건대, 옛일과 시왕(時王)의 제도에 의하여 경외의 관리는 오래 임명하되 외관의 개월(箇月)을 경관보다 갑절로 하면, 수령은 속히 갈리지 아니할 것을 알고 고을 다스리기를 내 집과 같이 할 것이며, 이민들도 수령이 오래 있을 것을 알고 고을 다스리기를 내 집과 같이 할 것이며, 이민들도 수령이 오래 있을 것을 알고 속이는 마음이 싹트지 않을 것입니다. 외관의 교체가 드물게 되면 경관도 속히 바뀌지 아니하여, 경관 개월의 법과 해유(解由)를 교할(交割)하는 일이 문구(文具)⁰²⁶⁾ 가 되지 않을 것입니다.’ 하므로, 내 마음으로도 그렇게 여겼고, 그 뒤에도 태종께 아뢰었는데, 그 때 나는 모후(母后)의 상중에 있었다. 태종께서 지신사 원숙(元肅)을 불러 명하기를, ‘허조가 외관을 오래 임명하는 법을 세우기를 청하니, 그 말이 매우 적당하매 좇지 않을 수 없다. ’고 하시므로, 내가 곧 6기의 제도를 정하였는데, 이제 간관(諫官)이 글을 올려 혁파하기를 청하니, 내가 고요히 생각하건대, 그 폐를 생각하지 아니하고 전후에 6기를 파하기를 청하는 무리들이 모두 공수(龔遂)나 황패(黃霸)를 들어 논하니, 5고(考)로 바꾸는 법을 정하게 되면 과연 모두 공(龔)·황(黃)이 될 것인가. 또 이르기를, ‘어진 이가 오래 임명되면 백성이 그 은혜를 받고, 어질지 못한 자가 오래 임명되면 백성이 그 폐를 받으니, 어질지 못한 자를 오래 임명하는 것보다 어진 이로 모두 속히 바꾸는 것이 낫다. ’고 하나, 이 말은 더욱 의미가 없다. 어질지 못한 자를 모두 내쳐서 서용(敍用)하지 못하게 하라고 한다면 그 말이 그럴 듯하나, 어질지 못한 자로 하여금 경관으로 빨리 들어왔다가 얼마 만에 타군(他郡)의 수령으로 나가면 그 사이에 과연 어진 수령으로 변할 것인가. 이는 모두 국가를 위해 멀리 생각하는 자의 말이 아니다. 그 진술한 바, 부민(部民)이 상관을 고소하게 하자는 한 조목도 매우 잘못이다. 허조도 일찍이 말하기를, ‘나라와 천하에만 군신의 도가 있는 것이 아니라, 한 읍에도 또한 한 읍의 군신의 도가 있고, 한 고을[官]에도 또한 한 고을의 군신의 도가 있는데, 이제 한 읍[一邑] 한 고을[一官]의 이민으로 하여금, 한 읍이나 한 고을의 군장(君長)을 고소하게 하는 일을 점점 커지게 할 수는 없습니다. 고려의 고사(故事)에, 「품관(品官)이나 이민(吏民)이 그 수령을 고소하는 자는 다 그 집을 더럽혔다.」 하오니, 원컨대, 옛 제도에 의하여 종사(宗社)에 관계하고 불법으로 살인한 것을 제외하고는 이민으로 군장(君長)을 고소하는 것을 금함이 마땅합니다. ’고 하기에, 그 말이 풍속 교화에 관계가 있는 까닭으로, 내가 곧 거행하였으나 오히려 억울함을 펴지 못할까 염려하여, 또 자기의 억울함을 호소하는 것은 청리(聽理)하는 법을 세운 것이었다. 만약에 자기에게 관계되지 아니한데, 수령의 죄악을 비밀히 기록하여 고소한 자라면 과연 착한 사람의 소위일까, 아니면 간사한 사람의 소위일가. 그 말한 일이 과연 모두 거짓이 없고 지극히 공정한 데서 나왔을까. 아니면 또 사분(私忿)에서 나와 혹 참되지 못함이 있을까. 이것이 모두 알 수 없는 것이다. 그리고 더욱 임금이 이미 금하는 법을 세우고, 또 따라서 사람을 보내어 고소함을 듣게 하면 이 무슨 법인가. 그리고 임금이 이미 대신과 더불어 상의하여 법을 정하였는데, 어찌 작은 선비들의 말을 듣고 갑자기 변경할 것인가."

하였다.

• 【태백산사고본】 24책 77권 22장 A면【국편영인본】 4책 73면
• 【분류】
  정론(政論) / 행정-지방행정(地方行政) / 인사-관리(管理) / 사법-법제(法制)

• [註 024]
  첨서(僉署) : 함께 서명하는 일.
• [註 025]
  대역(大易) : 역경.
• [註 026]
  문구(文具) : 형식.