호조에서 의정부에 보고하기를,

"염법(鹽法)을 일으킨 것은 더 논할 것 없이 관중이 제나라를 섬길 때에 염법을 써서 패업(霸業)을 이룩하였고, 그 뒤에도 술[酒]·철(鐵)·차[荼] 등을 도매한 일과 같은 것은 잠시 행하였다가 돌이켜 파하였으나, 염법만은 행하지 아니한 시대가 없었습니다. 명나라가 창업하여 사염(私鹽)·사다(私荼)·사번(私礬) 등을 금하는 법을 행하여 율령에 실어 법을 세우기를 심히 엄하게 하였으니, 중국은 땅이 평평하고 들이 기름진 곳으로서 물산이 넉넉하고 축적(蓄積)이 많은 데도 반드시 이 몇 가지 이익을 독점한 것은, 대개 군국의 가운데에는 흉년의 준비를 미리 하지 않을 수 없기 때문입니다. 우리 나라는 기름진 땅이 적고 메마른 땅이 많으며, 조세는 박하고 경비는 많은데, 또한 남쪽 오랑캐와 북쪽 오랑캐가 있어 가장 큰 근심이 되니, 그 교제하고 접대하는 비용과 변경 장수와 군사들에게 상주고 공급하는 비용이 적지 아니하며, 또 근년에 흉년으로 인하여 경중과 외방의 저축이 백성 구제하는 데에 다 말랐으니, 옛사람이 이르기를, ‘나라에 3년 저축이 없으면 나라는 자기의 나라가 아니라. ’고 하였는데, 지금 창고의 저축이 경비에도 오히려 넉넉하지 못하니, 만약 군사의 일이 있든지 또는 흉년을 만나든지 하면 가히 한심하게 될 것입니다.

그윽이 생각하건대, 상부(常賦)⁰¹⁶⁾ 외에 자산으로 이용할 만한 것은 어염과 같은 것이 없으니, 어염은 농사일의 다음이라고 하나 농사일은 1년을 마치도록 수고로움이 있고, 거듭 부역에 괴로워하나 어염은 많은 시일과 재력을 허비하지 아니하여, 공력은 적고 이익은 많은데, 적은 세가 있는 외에는 다른 부역이 없기 때문에, 놀고 게으른 못된 무리들이 다투어 그 이익을 취합니다. 지금 바닷가에 있는 여러 도에 모두 어염의 이익이 있으나, 오직 원래 정한 염한(監漢)과 노는 무리들뿐이기 때문에, 바다가 둘러 있는 소금 만들기에 적당한 땅을 비우고 폐해 버린 것이 심히 많아서, 땅에 이익을 취하지 아니한 것이 있습니다. 어량(漁梁)·수량(水梁)에는 함길도와 강원도의 대구어(大口魚)·연어(鰱魚)·방어(魴魚), 경상도의 대구어·청어(靑魚), 전라도의 조기[石首魚]·청어, 충청도의 청어·잡어(雜魚), 경기의 잡어·밴댕이[蘇魚], 황해도의 잡어·청어, 평안도의 조기·잡어 등은, 이것이 그 지방에서 생산하는 가장 많은 것이고, 또 다른 해산물로 이익을 취하는 것이 또한 많으니, 지금 보면 백성들이 농사를 버리고 바다에 이익을 취하는 자가 날마다 많으니, 만약 금하고 억제하지 않으면 장차 말리(末利)⁰¹⁷⁾ 를 좇는 자가 많고 근본을 힘쓰는 자가 적을 것이니, 원컨대, 청렴하고 삼가고 일에 근실한 수령을 골라서 경차관으로 삼아, 여러 도에 나누어 보내어서 소금 만들기에 적당하고 고기 잡기에 적당한 곳을 살피고 실험하게 하여, 예전에 만든 염소(鹽所)가 몇 곳, 새로 얻은 염소가 몇 곳, 예전에 만든 어수량이 몇 곳, 새로 얻은 어량·수량이 몇 곳인지 그 경계와 지역을 구획(區劃)하고, 또 한 염소에 몇 사람을 쓰는 것과 쓰는 기구(器具)가 무엇무엇이며, 한 어량과 한 수량에 각각 쓰는 사람이 몇 명이고, 소용되는 기구가 무슨 물건인지를 갖추어 아뢰게 하며, 인하여 원래 정한 염한·협정(挾丁) 및 각사의 공노비(貢奴婢)와 근방 각 고을의 노자, 바닷가에 사는 백성으로 각색 군호에 숨고 빠진 남은 장정과, 범죄한 도역(徒役) 등의 각항 사람을 추쇄하여 적당하게 어량과 염소에 붙이되, 번을 나누어 사역시키고, 그 소출의 많고 적음에 따라 그 과액(課額)⁰¹⁸⁾ 을 정하며, 진상할 어물(魚物) 및 사재감(司宰監)에 바치는 물건 외에는 수를 갖추어 계문하여 국용(國用)에 자뢰(資賴)하게 하되, 만약 인력이 부족하면 어량·수량에는 관가의 힘으로 반드시 다할 것이 아니고, 관가에서 합해 쓰는 어량을 제외하고는, 원래 영업하던 사람에게 제 힘으로 그 일을 하는 것을 허락하여 그 세만 거두고, 경차관은 그 어염에서 나오는 물건을 공정한 수령을 골라 맡겨서 백성에게 나누어 팔게 하되, 그 값은 미곡·포화(布貨)를 불구하고 시가(時價)에 비해 넉넉하게 주며, 뱃길이 통하는 곳은 운반하여 전매(轉賣)하되 거둔 미곡은 의창에 돌리고 포화는 국용으로 들이면, 흉년의 준비와 군국 비용을 거의 넉넉하게 할 것이고, 말리를 따르는 자도 그칠 것입니다.

또 국가의 제도를 생각하면, 간척(干尺)이라 일컫는 자는 모두 보충군에 붙여 벼슬길에 통하게 하였으되, 유독 염한만 빠뜨린 것은 사체(事體)에 어긋남이 있으니, 원컨대, 모두 보충군으로 개칭하고 그 속역(屬役)한 연월을 상고하여, 그 연월이 많은 자를, 한 도마다 혹 4, 5명, 혹 2, 3명씩 그 사람의 다소에 따라서, 다른 간척 보충군의 예에 의하여 벼슬을 주고, 일은 예전대로 시키며, 그 중에 땅이 없는 자는 관에서 한전(閑田)을 주어 부역을 전혀 없애고 그 생활을 후하게 하며, 더욱 지극히 가난한 자에게는 그 어염으로써 요(料) 반(半)을 주든가, 혹은 봄과 가을 두 철에 관염의 액수를 맞춘 뒤에 사사로이 굽는 것을 허락하여 직업을 잃지 말게 할 것입니다. 또 사염은 이익을 얻음이 심히 많은데, 부역이 전혀 없고 그 세도 너무 가벼우니, 이 뒤로는 1분마다 춘추로 각각 10석씩 거두고, 또 ‘인(引)’이 없이 판매하는 것은 법령에 어김이 있으므로, 무릇 소금을 파는 자는 반드시 주관하는 사에서 인을 주기를 기다린 뒤에야 장사를 행하게 하되, 인세는 1석마다 동전(銅錢) 20문을 바치게 하소서. 만일 인이 없이 판매하는 자와 숨기고 누락하여 세금을 바치지 아니한 자가 있으면, 주관하는 사에서나 가지고 지나가는 곳의 관리하는 관사에서 사염률(私鹽律)에 의해 논죄하여, 그 소금의 이익에서 나온 물건을 몰수할 것입니다. 자못 백성들의 말을 듣건대, 바다에 가까이 사는 백성도 오히려 소금 먹기가 어렵다고 하는데, 하물며 멀리 사는 백성들이겠습니까. 백성들이 소금 바라기를 굶주리고 목마른 것보다 더 심하게 여기어 한 번 소금 배가 가까운 지경에 들어왔다는 것을 들으면, 쌀과 베를 가지고 다투어 달려가서 구매하기를 혹 남에게 미치지 못할까 염려하오니, 이 법을 진실로 행하면 일국의 백성들이 좋아하지 않는 이가 없으되, 오직 그 이익됨을 계속하지 않을까 염려할 것입니다.

논의하는 자가 말하기를, ‘어염(魚鹽)’은 재물을 다스리는 일에 관계되므로 행하게 할 수 없다고 하오나, 이 논의는 진실로 고상하고 아름다우나, 시국을 구제하는 길과 위급할 때를 생각하는 적당한 일을 다 알지 못한 것입니다. 이제 바야흐로 안팎 창고가 이미 비고 말랐으니, 나라를 위해 꾀하는 자가 다만 고상한 이론만 하고, 편한 듯이 앉아서 한 가지 일도 하는 바가 없어서야 되겠습니까. 아니면 천도는 예측하여 알기 어렵고 일의 변함이 무궁하오니, 만약 뜻밖의 군사의 일이나 흉년이 있을 때에 미리 준비할 계책과 메꾸어 갈 방법을 강구하고, 급히 행하여 오히려 미치지 못할 것을 염려함이 마땅하겠습니까. 법이 진선진미(盡善盡美)하기는 옛부터 어려웠으니, 대체에 해가 없고 이치에 위배되지 아니하면 이것이 좋은 법입니다. 우리 국가에서 무릇 이용해 쓰는 바가 모두 옳은 의리에서 나와야 이를 가히 행할 수 있사오나, 설사 이 법이 염한에게는 불리할지라도 염한이 농민에게 비하면 천만 분의 한둘에 지나지 않습니다. 천만 사람이 좋아하고 한두 사람이 싫어한다면, 장차 한두 사람의 싫어함을 좇아서 할 것입니까. 근본을 힘쓰는 자가 좋아하고, 말리를 따르는 자가 싫어한다면, 장차 말리를 따르는 자의 싫어함을 좇아서 할 것입니까. 하물며 싫어하는 한두 사람과 말리를 따르는 자에게도 해롭지 않는 것이라면 어떻다고 하겠습니까. 나라에 저축이 있으면 거두는 세금이 적고, 소금의 이익이 널리 행하여지면 혜택(惠澤)이 고를 것이니, 거둠이 적고 혜택이 고르면 백성이 어찌 즐거워하지 아니하겠습니까. 또 장차 조적(糶糴)을 넉넉하게 하고, 안팎 창고가 비지 않게 하고자 하려면 이보다 좋은 계책이 없을 것입니다."

고 하니, 의정부에서 이에 의거하여 아뢰기를,

"윗항의 조건이 행하기 어려움이 많으나, 그러나 추수하기를 기다려서 경차관을 여러 도에 보내어, 소금 굽기에 적당하고 고기 잡기에 적당한 곳이 예전 곳이 몇 곳이고 새로이 정한 곳이 몇 곳이며, 소용되는 물건과 드는 사람의 수와, 일하기의 어렵고 쉬움과, 1년에 한 곳의 어염의 소출이 많고 적은 것 등을, 갖추 자세히 찾아 묻고 마련하여 아뢰게 한 뒤에 다시 논의하여 시행토록 하소서."

하므로, 그대로 따랐다.

• 【태백산사고본】 24책 77권 14장 B면【국편영인본】 4책 70면
• 【분류】
  수산업-어업(漁業) / 수산업-염업(鹽業) / 재정-전세(田稅) / 재정-창고(倉庫) / 재정-국용(國用) / 신분(身分) / 행정-지방행정(地方行政) / 군사-특수군(特殊軍) / 상업(商業)

• [註 016]
  상부(常賦) : 보통 조세.
• [註 017]
  말리(末利) : 농사 외에 이익을 취하는 일들.
• [註 018]
  과액(課額) : 세액.