사간원(司諫院)에서 상소(上疏)하여 부·주·군·현(府州郡縣)의 이름을 정하자고 청하였다. 상소의 대략은 이러하였다.

"생각건대, 예전으로부터 제왕(帝王)이 일어나매, 반드시 일대(一代)의 제도를 세워서, 일대의 이목(耳目)을 새롭게 하였습니다. 그러므로 당(唐)·우(虞)가 비록 성인(聖人)으로서 성인을 이었으나, 제도·문물에 이르러서는 반드시 때에 따라서 덜고 보탠 것은, 새 것을 취하고, 묵은 것을 고치어 서로 인습(因襲)하지 않은 것을 보인 것입니다. 옛적에 황제(黃帝)가 주(州)를 나누는 제도를 처음으로 베풀었고, 순(舜)이 천하(天下)를 나누어 12주(州)를 만들었고, 우(禹)가 다시 9주(州)를 만들었고, 삼대(三代) 이대로 당(唐)나라·송(宋)나라에 이르기까지 비록 연혁(沿革)은 같지 않으나, 주·부·군·현의 이름은 정연하게 차서(次序)가 있었습니다.

전조(前朝)의 성시(盛時)에 3유수(留守)·8목(牧)·4도호부(都護府)를 두고, 군(郡)과 현(縣)은 각각 그 땅의 가까운 것을 따라서 큰 고을[巨邑]에다 나누어 예속시키었는데, 족히 정령(政令)을 행할 수 있고, 백성들이 번잡하고 가혹한 폐단을 받지 않았습니다. 쇠퇴한 말년에 이르러 권간(權奸)이 정치를 마음대로 하여, 법령(法令)이 폐하고 해이해져서, 무릇 주와 군이, 혹은 한 재상(宰相)이 정치를 잡거나, 혹은 환시(宦寺)가 중국[天庭]에 들어가 입시(入侍)하였다가 사명(使命)을 받들고 환향(還鄕)하거나, 혹은 중[僧]이 왕사(王師)나 국사(國師)가 되면, 반드시 말하기를, ‘아무 고을은 내가 난 땅이라.’ 하여, 권세(權勢)를 타서 요구하고 청하여, 혹은 부곡(部曲)을 승격하여 감무(監務)를 만들고, 혹은 군과 현을 승격하여 주를 만드니, 이 때문에 군과 현의 이름이 날로 뛰어오르게 되었으나, 토지의 넓고 좁은 것과 인민의 많고 적은 것이 그 이름에 맞지 않고, 또 주·부·군·현이 각각 정해진 이름이 있는데, 혹은 주를 부라 칭하고, 혹은 현을 주라 칭하여, 명기(名器)가 혼잡하고 어지러워졌습니다. 지금에도 오히려 묵은 폐습을 따라서 환시(宦寺)가 사명(使命)을 받들고 오는 자가 다시 간청(干請)함이 있어, 청산(靑山)은 상주(尙州) 임내(任內)로서 따로 감무가 되고, 보안(保安)은 감무로서 승격하여 현령이 되고, 괴주(槐州)는 감무로서 승격하여 지주(知州)가 되고, 김제(金堤)는 현령으로서 승격하여 지군(知郡)이 되고, 임주(林州)는 주로서 승격하여 부관(府官)이 되었습니다. 또 지금 환자(宦者) 35인이 중국[朝廷]에 갔으니, 만일 후일에 사명(使命)을 받들고 돌아오면 또한 반드시 청(請)이 있을 것입니다. 만일 그 말을 다 따른다면, 폐단은 이루 말할 수 없을 것입니다. 옛적에 한 고조(漢高祖)가 패읍(沛邑)에서 낳았고, 광무제(光武帝)가 용릉(舂陵)에서 일어났으나, 패읍과 용릉을 승격시켜 아무 주(州), 아무 군(郡)으로 만들었다는 말은 듣지 못하였습니다. 어찌 본국(本國)만이 한 재상(宰相)과 한 사신(使臣)을 위하여 주현(州縣)의 명실(名實)을 가볍게 고칠 수 있습니까? 대저 작은 고을[小邑]을 가호(加號)하는 것은 그 폐단이 한 가지가 아닙니다. 토지(土地)가 좁은 것은 그 땅을 보태자고 청하고, 인민(人民)이 적은 것은 백성을 보태자고 청하고, 늠록(廩祿)과 아봉(衙俸)이 또한 모두 증가되어 토지와 인민이 서로 침삭(侵削)당하여, 서로서로 탄식하고 원망하여 소송(訴訟)이 끊이지 않습니다.

원컨대 전하께서는 여러 도(道)의 주·부의 제도를 밝히어 마땅한 것을 헤아려서 이를 개혁하여, 주·부·군·현의 명호(名號)와 등급(等級)을 한결같이 장(狀) 뒤에 아뢴 바와 같이 하여, 3유수부(留守府)는 1등(等)을 만들고, 5대도호부(大都護府)·10주목(州牧)은 2등을 만들고, 20부관(府官)은 3등을 만들고, 그 나머지 부·주·군은 모두 군(郡)으로 고쳐서 지군사(知郡事)라 칭하여 4등(等)을 만들고, 현령(縣令)·감무(監務)는 모두 현으로 만들어서 지현사(知縣事)라 칭하여 5등을 만들고, 문자(文字)로 서로 통하는 정식(程式)과 늠급(廩給)·아봉(衙俸)의 수량은 한결같이 《경제육전(經濟六典)》의 예(例)에 의하여, 매양 목(牧)에만 주(州)라 칭하고, 부(府)와 군(郡)에는 모두 주(州)라 칭하지 말아서, 주·부·군·현으로 하여금 각각 정한 이름이 있어, 찬연(粲然)하게 질서가 있게 하여, 큰 것으로 작은 것을 부리고, 아랫 것으로 윗 것을 이어받게 하면, 저절로 통속(統屬)이 있고, 정령(政令)이 행하여질 것입니다. 상항(上項)의 사신(使臣)의 간청(干請)으로 인하여 명호(名號)를 뛰어올린 것은 모두 예전대로 회복하고, 지금부터 밝게 일대(一代)의 제도를 세워서, 비록 후비(后妃)의 고향과 사신·재상(宰相)·왕사(王師)·국사(國師)가 출생한 땅이라 하더라도 모두 예전 그대로 하여 명호(名號)를 더하지 말고, 무릇 군·현이 감히 조령(條令)을 준수하지 않고, 권력에 붙고 의탁하여 난잡하게 간청하는 자가 있으면, 엄하게 규리(糾理)를 행하여 일대(一代)의 이목(耳目)을 새롭게 하고, 영원히 만세(萬世)의 규범(規範)을 삼으소서.

완산(完山)·평양(平壤)·계림(雞林)은 3유수(留守)를 삼으소서. 위의 세 부(府)는 모두 예전 왕자(王者)의 도읍(都邑)이니, 마땅히 유수로 칭하여야 합니다. 의주(義州)는 의순(義順)으로 고치고, 안주(安州)는 안흥(安興)으로 고치고, 길주(吉州)는 길안(吉安)으로 고치고, 강릉(江陵)은 예전대로 하고, 제주(濟州)는 탐라(耽羅)로 고치어, 5대도호부(大都護府)를 삼으소서. 위의 다섯 부(府)는 모두 국경(國境)의 거진(巨鎭)이니, 마땅히 도호부로 칭하여 군민(軍民)의 책임을 겸하여 맡게 하소서. 해주(海州)·광주(廣州)·충주(忠州)·청주(淸州)·원주(原州)·나주(羅州)·상주(尙州)·진주(晉州)·성주(星州)의 아홉 주(州)는 모두 예전 목(牧)으로서 오래되고 큰 것이니, 마땅히 예전대로 하여야 합니다. 안동 대도호부(安東大都護府)는 복주목(福州牧)으로 고치소서. 위의 부(府)는 봉강(封疆)의 경계나 병융(兵戎)의 땅도 아니니, 마땅히 목(牧)으로 칭하여야 합니다. 양주(楊州)는 양원(楊原)으로 고치고, 김해(金海)·영해(寧海)·남원(南原)·순천(順天)·강화(江華)·연안(延安)·여흥(驪興)·경원(慶源)·강계(江界)·이성(泥城)의 12부(府)는 호(號)를 그대로 하고, 공주(公州)는 공산(公山)으로 고치고, 홍주(洪州)는 안평(安平)으로 고치고, 광주(光州)는 화평(化平)으로 고치고, 황주(黃州)는 제안(齊安)으로 고치고, 함주(咸州)는 함녕(咸寧)으로 고치고, 정주(定州)는 정원(定源)으로 고치고, 청주(靑州)는 청해(靑海)로 고치소서. 위의 일곱 주는 모두 신설(新設)한 목이니, 마땅히 강등하여 부를 만들어야 합니다. 밀성군(密城郡)은 승격하여 밀양부(密陽府)를 삼으소서. 위의 부는 땅이 넓고 사람이 많아서 실로 경상도의 큰 고을[巨邑]이니, 마땅히 승격하여 부를 삼아야 합니다. 그 나머지 장신(狀申)한 이외의 것으로서 예전에 주(州)·부(府)라고 일컫던 것은 토지(土地)와 인민(人民)이 모두 상항(上項)의 주·부에 미치지 못하니, 일례(一例)로 고쳐 군을 삼아서 지군사(知郡事)라 칭하고, 현령(縣令)·감무(監務)는 전조(前朝) 말년에 모두 부사(府史)·서도(胥徒)의 용렬한 무리들이 제수(除授)를 받았으므로, 지금의 조사(朝士)가 그 이름을 익히 들어서, 수령(守令)을 제수할 때를 당하면 모두 다 싫어하니, 지금 마땅히 일례(一例)로 고쳐 현(縣)을 만들어서 현사(縣事)라 칭하여, 그 이름을 새롭게 하소서."

명하여 의정부에 내려서 두 부(府)와 더불어 함께 의논하여 아뢰게 하였다. 사헌부에서 좌사간(左司諫) 안노생(安魯生) 등을 탄핵하여 상소하기를,

"간관(諫官)은 군상(君上)의 과실(過失)과 시정(時政)과 득실(得失)을 규간(規諫)하고 고핵(考覈)하는 것이 직책이요, 주·부·군·현(州府郡縣)의 관품(官品)을 올리고 내리며, 관호(官號)를 변경하고 고치는 것은 마땅히 위[上]로부터 나와서 정부(政府)에 내리어, 토지의 넓고 좁은 것과 인민의 많고 적은 것을 의논하여 정해서 행할 것입니다. 이제 안노생 등이 임의로 상정(詳定)하여 몽롱(曚曨)하게 신문(申聞)하였으니, 신자(臣子)의 분수에 참람(僭濫)하고 간관(諫官)의 직임에 어그러집니다. 청컨대 직첩(職牒)을 거두고 국문(鞫問)하여 죄를 논하소서."

하였다. 삼부(三府)에 내려서 의논하여 아뢰라 하니, 삼부에서 함께 의논하고 말하기를,

"사헌부에서 간관 노생 등이 주·부의 관호(官號)를 마음대로 상정한 것이 분수에 참람하고 직임에 어그러졌다 하여, 직첩을 거두고 국문하여 죄를 논하기를 청하였사온데, 간관이라는 것은 인군(人君)의 거조(擧措)와 국가의 휴척(休戚)에 대하여 감히 말하지 않는 것이 없고, 말이 비록 맞지 않더라도 또한 너그러이 용납하는 것입니다. 관호의 차등(差等)을 의논하여 분정(分定)한 것이 비록 분수에 참람하나, 직첩을 거두고 국문하는 것은 실로 지나친 것입니다. 대간원(臺諫員)이 공죄(公罪)를 범한 자가 있으면, 그 사람 한 사람만을 핵문(劾問)하여 명령을 받[取旨]는 것이 이미 영전(令典)으로 되어 있는데, 지금 헌부(憲府)에서 간관을 모조리 탄핵하였으니, 또한 마땅한 것을 잃은 것입니다."

하였다. 임금이 헌부(憲府)에서 논(論)하기를 청한 것이 과당(過當)하여 유사(攸司)의 도리에 어긋남이 있다 하여 모두 그 직책을 파하고, 좌사간 안노생 등도 또한 부당(不當)하다 하여 모두 밖으로 좌천(左遷)시키었다. 좌정승 하윤(河崙)이 아뢰기를,

"간관은 인군(人君)의 거조(擧措)와 국가의 휴척(休戚)에 대하여 직언(直言)하지 않음이 없으니, 말이 비록 맞지 않더라도 죄를 가할 수 없는 것입니다. 지금 전하께서 헌사(憲司)의 청(請)으로 인하여 간관(諫官)에게 죄를 가하시면, 후세에 전하를 어떻다 하겠습니까?"

하였다. 임금이 말하기를,

"판하(判下)한 것이 하루도 못되어 문득 고치는 것은 불가하다."

하니, 윤(崙)이 말하기를,

"허물을 알고 즉시 고치는 것은 이것이 인군의 대덕(大德)이요, 알고서도 고치지 않는 것은 이것은 인군의 큰 잘못입니다. 한(漢)나라에서 장차 육국(六國)을 봉(封)하려고 하여 이미 인(印)을 만들었는데, 장양(張良)⁰⁸⁰⁾ 이 불가하다고 말하매, 고제(高帝)가 곧 고치었는데, 사책(史冊)에 이를 써서 지금까지 전하니, 원컨대 전하께서는 간관을 죄주지 마옵소서."

하였다. 그러나 근시(近侍)하는 신하들이 모두 간관을 그르다 하기 때문에, 임금이 윤허하지 않았다.

• 【태백산사고본】 2책 6권 30장 A면【국편영인본】 1책 285면
• 【분류】
  정론(政論) / 행정-지방행정(地方行政) / 인사-관리(管理) / 사법-탄핵(彈劾) / 역사-고사(故事) / 역사-전사(前史)

• [註 080]
  장양(張良) : 한 고조(漢高祖)의 충신(忠臣).